推廣應用PPP模式力戒只求短期功利

發布日期：2017-10-09來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推廣應用PPP模式的核心，是要建立政府與社會資本之間利益共享、風險共擔的長期可持續合作伙伴關系，吸引社會資本參與大型基礎設施和社會事業項目建設，推動深化投融資體制改革。目前全國推廣應用PPP模式，出現兩種傾向，一是將本來應該交由市場運作的商業化項目以PPP模式進行包裝運作，導致地方政府過度地參與到市場化項目的投資、融資、建設和運營等具體活動;二是本來應該由當地政府承擔責任或者在當地政府的監督引導下，由當地平臺機構來運作的項目，則選擇通過PPP模式引入社會資本來運作，成為地方政府回避責任的一種工具。這些傾向與黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定精神不符，并使得PPP模式得以過分濫用，根本原因在于各地推廣應用PPP模式過分強調短期功利性目標的實現。

　　 一、將PPP模式作為化解存量債務風險的工具

　　 我國從2013年底開始推廣運用PPP模式，其初始動因就是要化解各級地方政府集聚的大量存量債務。由于體制機制的原因，我國各級政府成立了各種類型的投融資平臺公司，這些機構名稱上是按照《中華人民共和國公司法》的要求設立的具有現代企業制度特征的公司制企業，但本質上并不是獨立的公司。這些機構實質上在履行為地方政府進行融資的功能。根據《中華人民共和國預算法》等法律法規規定，地方政府不能成為向銀行進行負債融資的主體。根據《中華人民共和國擔保法》等規定，地方政府不僅不能進行負債融資，而且不能為融資提供擔保。但是，地方政府面臨著為基礎設施和社會事業投資項目籌集資金的巨大壓力，必須尋找可行的解決渠道。

　　 為了解決地方政府的融資困境，各地普遍通過設立投融資平臺公司的方式，將各種非經營性項目包裝成經營性項目，以平臺公司的名義進行運作。銀行不可以向當地政府貸款，但可以向當地政府成立的投融資平臺公司進行貸款，并受到銀行的普遍支持。銀行普遍存在信貸資金寬裕，因此非常愿意為具有地方政府信用背書的平臺公司項目提供貸款。于是通過這種變通性操作，極大地拓展了各地政府的融資能力。但是，就本質而言，無論如何進行項目包裝，非經營性項目本身都不可能具備償還銀行貸款本金和利息的能力，項目貸款的償還義務本質上仍由當地政府來承擔。地方政府通過稅收、土地財政等方式來籌集資金償還銀行貸款。所以，投融資平臺公司形成的企業債務，本質上是地方政府的債務，或者是地方政府的或有負債。通過這種操作，名義上地方政府沒有負債，但實際上地方政府的隱蔽性負債急劇上升，這種狀況如果處理不當，就很容易產生類似美國次債危機那樣的金融風險，甚至可能暴發系統性的金融危機，將對我國經濟社會持續健康發展產生顛覆性的破壞作用。

　　 為了應對這種情況，國家審計部門對全國各地截至2013年6月底的地方債務進行了審計。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)要求，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)要求，地方各級政府要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)要求，積極運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力。因此，解決地方政府存量債務問題，化解當前地方政府償還債務壓力，是我國推廣應用PPP模式的直接動因。

　　 二、將PPP作為地方政府融資的新工具

　　 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)要求剝離地方政府投融資平臺公司替當地政府進行融資的功能，尤其強調地方政府不得再繼續以融資平臺公司為載體進行負債融資，同時要求推廣使用政府和社會資本合作(PPP)模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)進一步要求推廣使用政府和社會資本合作模式。《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)要求盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式發展的制度體系，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。這樣以來，PPP模式就成為在剝離地方平臺公司融資功能的新形勢下，地方政府為基礎設施和社會事業建設項目籌集資金的一種現實可行的選擇方式，這是全國各地積極推動運用PPP模式的重要內在動因。

　　 適用PPP模式的基礎設施項目具有投資規模大，建設周期長，投資回報慢等特點。一個完整的PPP交易結構，應該包括項目設計、融資、建設、運營、維護、移交等項目周期不同環節的各項活動，是一種結構復雜的項目運作模式。其中，融資只是項目運作眾多環節中的一個環節。過分強調把PPP作為籌集資金的一種工具，由于不考慮其他環節的合理安排，就會潛伏各種風險和不確定性，使得項目的運作難以構建一個具有長期可持續性的框架結構體系，并在PPP項目未來長期的運營中產生各種風險，體現了鮮明的短期功利性特征。

　　 三、地方政府沒有做好真正接受PPP理念的心理準備

　　 我國在推進基礎設施投融資體制改革的過程中， BOT模式的引入先于PPP。BOT就其字面含義而言，主要強調的是項目能否建成(Build)、能否進行有效運營(Operate)、能否順利移交(Transfer)，強調的是項目周期不同階段的具體活動，PPP則強調在合作主體之間能否構建一個具有可持續性的合作伙伴關系(Partnership)。如果在BOT的項目運作結構設計中充分考慮了有關參與各方的權利義務關系、風險和利益分擔機制、構建了具有可持續合作伙伴關系的項目架構，那么這樣的BOT就是PPP。否則，如果在BOT運作結構設計中，僅考慮項目運作各階段的活動，而不考慮這些活動背后所蘊藏的各種關系如何建立，BOT項目的未來實施就可能帶來一系列的風險和不確定性，導致項目運作失敗，這就是PPP所竭力避免的。

　　 我國當前處于經濟轉軌時期，受到體制機制及地方政府任期責任考核等多種因素的影響，難以苛求各有關部門關注長期可持續發展問題。在基礎設施和社會事業投資建設領域，各級政府部門事實上更愿意接受的是傳統的BOT理念，而不是PPP理念。也就是說，人們實際上所關注的是各種基礎設施及公共事業項目在本屆政府任期內能否建成(B)、能否順利運營(O)，至于項目各方的權利義務關系如何進行妥善處理，工程貸款的本金和利息能否按期償還，風險如何分擔，如何在項目生命周期未來20甚至是30年的漫長時間內維持具有可持續性的合作伙伴關系，諸如此類的問題往往并不愿意認真研究和對待，而更愿意把各種潛在的問題、矛盾和風險留給未來，留給繼任者。

　　 過去幾年全國各地普遍采用BT模式來運作基礎設施和社會事業項目，這種模式的突出特點，就是由項目施工單位利用自有資金或通過銀行貸款融資等方式籌集項目建設資金，通過招投標等途徑獲得當地政府的項目建設施工合同，對項目進行工程建設并獲利。項目完工后根據工程造價及一定的回報水平，把項目轉交給當地政府，這種建設和移交(BT)的模式，顯然是屬于BOT系列模式的類型之一。但是，BT模式不屬于PPP模式的范疇，因為BT模式沒有構筑一個當地政府和項目實施主體之間的長期合作伙伴關系。項目建成后，施工單位按照一定的對價將工程轉交給地方政府，同時移交過去的還有項目運營期的各種風險，貸款本金和利息的償還責任以及其他各種責任和義務，并最終由當地政府來承擔。這種模式不利于當地政府規避項目實施階段的各種風險，但是卻得到了各地政府的熱烈響應和廣泛應用，就是因為各級政府對項目未來長期可能面臨的各種風險，并不特別予以關注。人們關注的是一種短平快的項目建設活動，關注項目能否建成，而不關注項目本身可能蘊含的各種風險。對于施工單位而言，關注的也是他們能否獲得工程建設的承包合同，至于工程建設后如何運營、如何規避長期風險則不是施工單位所關注的。BT模式在我國的廣泛使用，是我國各級地方政府還沒有做好接受PPP理念心理準備的重要例證。

　　 《中共中央關于全面深化改革的決定》明確提出，要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。將PPP理念真正落到實處，而不是淪為解決眼前短期問題的權宜之計，需要進行系統化的體制機制改革，讓PPP模式所倡導的項目運作理念在我國真正落地。

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