PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段重點(diǎn)工作任務(wù)四大要點(diǎn)是什么？

發(fā)布日期：2018-05-08來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 本文以2016年10月24日國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《工作導(dǎo)則》”）為主線(xiàn)，結(jié)合財(cái)政部2014年11月29日印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《操作指南》”）及其它政策性文件和項(xiàng)目實(shí)務(wù)運(yùn)作慣例，介紹PPP項(xiàng)目操作流程中涉及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證、社會(huì)資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行等工作環(huán)節(jié)中的重點(diǎn)工作任務(wù)及其要點(diǎn)。 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段主要涉及四個(gè)方面的重點(diǎn)工作任務(wù)：一是項(xiàng)目策劃；二是進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)；三是納入實(shí)施計(jì)劃；四是建立工作機(jī)制。

　　 01◆項(xiàng)目策劃◆

　　 對(duì)于任何一個(gè)地方，相對(duì)于潛在的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需求，財(cái)政、土地、行政等方面的公共資源，都是相對(duì)短缺甚至嚴(yán)重稀缺。在有限公共資源的約束下，涉及諸多行業(yè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的輕重緩急排序，是一個(gè)高層次的政治決策問(wèn)題，涉及公共資源的合理配置和不同行業(yè)、不同群體的切身利益。由于存在諸多競(jìng)爭(zhēng)性的優(yōu)先投資項(xiàng)目，明確并追求戰(zhàn)略性目標(biāo)屬于政府責(zé)任。

　　 （一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

　　 國(guó)家發(fā)展改革委在《工作導(dǎo)則》第五條要求“加強(qiáng)規(guī)劃政策引導(dǎo)。要重視發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、投資政策的戰(zhàn)略引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及相關(guān)政策，依據(jù)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟等，明確推廣應(yīng)用PPP模式的統(tǒng)一部署及具體要求”。

　　 2015年4月修訂的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十四條要求：“城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃，報(bào)總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案。建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)內(nèi)容，明確建設(shè)的時(shí)序、發(fā)展方向和空間布局。建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年”。

　　 2016年2月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開(kāi)發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好”。《意見(jiàn)》提出，強(qiáng)化城市規(guī)劃工作。依法制定城市規(guī)劃，依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理。增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

　　 2016年7月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》第（七）款要求“依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金。依據(jù)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計(jì)劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門(mén)的政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項(xiàng)目信息統(tǒng)一管理機(jī)制，建立貫通各地區(qū)各部門(mén)的項(xiàng)目信息平臺(tái)，并盡快拓展至企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息共享。改進(jìn)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢(xún)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等科學(xué)論證基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)。經(jīng)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目，部分改擴(kuò)建項(xiàng)目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以簡(jiǎn)化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。”

　　 公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及面廣、投資規(guī)模大、有效使用壽命長(zhǎng)，主要用于提供關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本公共服務(wù)，不論是公共機(jī)構(gòu)組織實(shí)施還是引進(jìn)社會(huì)資本，都必須遵循最為嚴(yán)格的基本建設(shè)程序。從城市總體規(guī)劃、五年建設(shè)規(guī)劃、三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃到政府投資年度計(jì)劃，不僅是一整套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼螞Q策流程，而且需要很高水平的專(zhuān)業(yè)力量參與。必須依法依規(guī)，盡可能做到公開(kāi)透明、充分論證、達(dá)成最廣泛的社會(huì)共識(shí)，更好地挖掘利用公共資源，服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

　　 （二）編制項(xiàng)目建議書(shū)

　　 建議地方政府行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)五年建設(shè)規(guī)劃，組織策劃并編制所負(fù)責(zé)領(lǐng)域五年內(nèi)待實(shí)施項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)。

　　 初步可行性研究（Pre-feasibilityStudy）,也稱(chēng)預(yù)可行性研究，其研究成果通常表現(xiàn)為項(xiàng)目建議書(shū)，是在機(jī)會(huì)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行的進(jìn)一步技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，為項(xiàng)目是否可行提供初步判斷。研究的主要目的是判斷項(xiàng)目是否值得投入更多的人力和資金，進(jìn)行進(jìn)一步深入研究，判斷項(xiàng)目的設(shè)想是否有生命力，并據(jù)以做出是否進(jìn)行投資的初步?jīng)Q定。

　　 初步可行性研究的重點(diǎn)是：

　　 一是項(xiàng)目目標(biāo)及功能定位。包括效益目標(biāo)、投資規(guī)模目標(biāo)、項(xiàng)目功能定位和市場(chǎng)目標(biāo)定位；

　　 二是項(xiàng)目方案構(gòu)思，指對(duì)未來(lái)投資項(xiàng)目的目標(biāo)、功能、范圍以及項(xiàng)目涉及的各主要因素和大體輪廓的設(shè)想與初步界定；

　　 三是項(xiàng)目方案初步論證，包括:（1）項(xiàng)目的構(gòu)成，包括產(chǎn)品方案、生產(chǎn)規(guī)模、原料來(lái)源、工藝路線(xiàn)、設(shè)備選型、廠址比較和建設(shè)速度；（2）比較粗略地估算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，進(jìn)行財(cái)務(wù)及經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，并采用快速評(píng)價(jià)法進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。

　　 （三）編制可行性研究報(bào)告

　　 建議對(duì)于獲批項(xiàng)目建議書(shū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以適時(shí)組織進(jìn)行詳細(xì)可行性研究，可行性研究報(bào)告獲批的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，方可列入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的滾動(dòng)儲(chǔ)備機(jī)制。

　　 可行性研究是建設(shè)項(xiàng)目決策階段最重要的工作。可行性研究的過(guò)程是深入調(diào)查研究的過(guò)程，也是多方案比較選擇的過(guò)程。一個(gè)擬建項(xiàng)目，從產(chǎn)品方案、技術(shù)選用、設(shè)備選型，到場(chǎng)址選擇、工程方案、環(huán)保措施，都可能有多個(gè)方案可供選擇，可行性研究要通過(guò)深入的調(diào)查研究，對(duì)多個(gè)方案進(jìn)行比較、論證，從中選擇最佳方案。可行性研究的目的是為項(xiàng)目決策提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。可行性研究的基本要求是：

　　 一是預(yù)見(jiàn)性。可行性研究不僅應(yīng)對(duì)歷史、現(xiàn)狀資料進(jìn)行研究和分析，更重要的是應(yīng)對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)需求、投資效益進(jìn)行預(yù)測(cè)和估算。

　　 二是客觀公正性。可行性研究必須堅(jiān)持實(shí)事求是，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照客觀情況進(jìn)行論證和評(píng)價(jià)。

　　 三是可靠性。可行性研究應(yīng)認(rèn)真研究確定項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，以保證項(xiàng)目的安全性和可靠性，同時(shí)也應(yīng)否定不可行的項(xiàng)目或方案，以避免投資損失。四是科學(xué)性。可行性研究必須應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)，還應(yīng)運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)分析項(xiàng)目的盈利能力和償債能力，為項(xiàng)目決策提供科學(xué)依據(jù)。

　　 可行性研究的成果是可行性研究報(bào)告。可行性研究報(bào)告應(yīng)該達(dá)到內(nèi)容齊全、結(jié)論明確、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、論據(jù)充分的要求，滿(mǎn)足決策者定方案、定項(xiàng)目的需要。

　　 《工作導(dǎo)則》第10條明確要求“政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告應(yīng)由具有相應(yīng)項(xiàng)目審批職能的投資主管部門(mén)等審批。可行性研究報(bào)告審批后，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告有關(guān)要求，完善并確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項(xiàng)目，應(yīng)重視項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，作為確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的重要依據(jù)”；“實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》及相關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案”；“納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的投資項(xiàng)目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，明確規(guī)定可以根據(jù)社會(huì)資本方選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人”。

　　 02 ◆進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)◆

　　 國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)都有明確的政策要求，財(cái)政部更是規(guī)定不入庫(kù)原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)，不論是入發(fā)展改革委的庫(kù)還是財(cái)政部的庫(kù)，即使是入了財(cái)政部或各省的示范項(xiàng)目名單，也并沒(méi)有哪個(gè)政府部門(mén)為該項(xiàng)目是否規(guī)范提供實(shí)質(zhì)性擔(dān)保，不論是社會(huì)資本還是金融機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)當(dāng)想當(dāng)然認(rèn)為入庫(kù)項(xiàng)目就是好項(xiàng)目。入庫(kù)只是起點(diǎn)，具體操作是否規(guī)范還需要具體分析。財(cái)政部2017年11月發(fā)文對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行全面清理，對(duì)于參與PPP運(yùn)作的各方是一個(gè)警醒，入了庫(kù)的項(xiàng)目也有可能不合規(guī)，也有可能得不到財(cái)政付費(fèi)。

　　 （一）國(guó)家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫(kù)

　　 《工作導(dǎo)則》第六條明確“各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，在投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)（重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）基礎(chǔ)上，建立各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)，并統(tǒng)一納入國(guó)家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)，建立貫通各地區(qū)各部門(mén)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)。入庫(kù)情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會(huì)資本合作專(zhuān)項(xiàng)政策的重要依據(jù)”。

　　 國(guó)家發(fā)展改革委在其官網(wǎng)專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟PPP專(zhuān)欄。根據(jù)網(wǎng)站內(nèi)容顯示，國(guó)家發(fā)展改革委為加快推進(jìn)PPP模式，更好地鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本，經(jīng)各省、直轄市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市發(fā)展改革委推薦，國(guó)家發(fā)展改革委審核通過(guò)后，納入國(guó)家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫(kù)，并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。項(xiàng)目庫(kù)已推介的PPP項(xiàng)目包括第一批、第二批，以及與工商聯(lián)聯(lián)合推介的PPP項(xiàng)目。

　　 根據(jù)微信公眾號(hào)PPP導(dǎo)向標(biāo)(國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo))2017年2月底發(fā)布的數(shù)據(jù)，發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)共入庫(kù)15966個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資15.9萬(wàn)億元，涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等領(lǐng)域。項(xiàng)目的地域分布見(jiàn)表1，入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量及項(xiàng)目總投資排名前五位的省份見(jiàn)表2。

　　

　　 為了指導(dǎo)各地進(jìn)一步規(guī)范、創(chuàng)新推進(jìn)PPP模式，2015年國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)外公布了第一批13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例，對(duì)各地推廣PPP模式起到了積極作用。2017年5月，國(guó)家發(fā)展改革委從392個(gè)申報(bào)項(xiàng)目中選定了43個(gè)項(xiàng)目作為第二批PPP項(xiàng)目典型案例。國(guó)家發(fā)展改革委的示范性項(xiàng)目均為已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的成熟項(xiàng)目，普遍在某個(gè)方面有值得借鑒和推廣的亮點(diǎn)，發(fā)展改革委組織邀請(qǐng)專(zhuān)家從操作模式、創(chuàng)新價(jià)值、示范意義等方面對(duì)典型案例逐一進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，并向社會(huì)公開(kāi)，供有關(guān)方面參考借鑒。

　　 (二)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)

　　 2015年12月18日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，綜合信息平臺(tái)按照項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)和資料庫(kù)實(shí)行分類(lèi)管理，項(xiàng)目庫(kù)用于收集和管理全國(guó)各級(jí)PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目、執(zhí)行項(xiàng)目和示范項(xiàng)目信息，包括項(xiàng)目全生命周期各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息;機(jī)構(gòu)庫(kù)用于收集和管理咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)家、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等參與方信息;資料庫(kù)用于收集和管理PPP相關(guān)政策法規(guī)、工作動(dòng)態(tài)、指南手冊(cè)、培訓(xùn)材料和經(jīng)典案例等信息。原則上，經(jīng)地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)評(píng)估、篩選的潛在PPP項(xiàng)目基本信息，均應(yīng)錄入綜合信息平臺(tái)。中央部門(mén)擬作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目，由財(cái)政部統(tǒng)一評(píng)審錄入項(xiàng)目信息。經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核滿(mǎn)足上報(bào)要求的，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)提交，列為儲(chǔ)備項(xiàng)目;編制項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證，并經(jīng)本級(jí)政府審核同意的，列為執(zhí)行項(xiàng)目;通過(guò)中央或省級(jí)財(cái)政部門(mén)評(píng)審并列為中央或省級(jí)示范的項(xiàng)目，列為示范項(xiàng)目。財(cái)政部建立綜合信息平臺(tái)獎(jiǎng)懲掛鉤機(jī)制。原則上，國(guó)家級(jí)和省級(jí)示范項(xiàng)目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項(xiàng)目均需從綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫(kù)中篩選和識(shí)別。未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

　　 截至2017年6月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)13,554個(gè)，累計(jì)投資額16.3萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，已簽約落地項(xiàng)目2,021個(gè)、投資額3.3萬(wàn)億元，落地率34.2%(落地率指執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交4個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值，不考慮識(shí)別階段項(xiàng)目)。入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)前三位是貴州、新疆、內(nèi)蒙古，項(xiàng)目數(shù)合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的31.7%。入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、旅游，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的54.1%。政府付費(fèi)和政府市場(chǎng)混合付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)8,625個(gè)、投資額11.4萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目的63.6%和69.5%。

　　 截至2017年6月末，財(cái)政部篩選的三批示范項(xiàng)目共計(jì)700個(gè)，總投資1.7萬(wàn)億元。具體項(xiàng)目數(shù)量及總投資見(jiàn)表3。

　　

　　 扣除因各種原因先后被調(diào)出的項(xiàng)目，第一批剩下的22個(gè)示范項(xiàng)目自2016年末以來(lái)、第二批剩下的162個(gè)示范項(xiàng)目自2017年3月末以來(lái)已100%落地;第三批516個(gè)示范項(xiàng)目，落地率60.6%，當(dāng)月新增15個(gè)落地項(xiàng)目。河南、山東、安徽落地項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占落地示范項(xiàng)目的25.9%。市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)落地項(xiàng)目數(shù)居前三位，合計(jì)占落地示范項(xiàng)目的64.0%。

　　 需要指出，財(cái)政部的示范項(xiàng)目是有待實(shí)施PPP模式的儲(chǔ)備項(xiàng)目，高比例地調(diào)出示范項(xiàng)目名單表明，所謂示范項(xiàng)目能夠落地以及落地項(xiàng)目是否規(guī)范，都存在很大的不確定性。

　　 03◆ 納入實(shí)施計(jì)劃 ◆

　　 《工作導(dǎo)則》第七條規(guī)定“列入各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、滾動(dòng)實(shí)施、分批推進(jìn)。對(duì)于需要當(dāng)年推進(jìn)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃。需要使用各類(lèi)政府投資資金的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃”。

　　 《操作指南》第七條也規(guī)定“財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。對(duì)于列入年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案;存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案”。

　　 地方政府統(tǒng)籌考慮已經(jīng)完成工程可行性研究報(bào)告審批，具備實(shí)施條件的備選項(xiàng)目，進(jìn)行輕重緩急排序，分別納入PPP項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃或中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。地方政府做出這類(lèi)決定，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，在扎實(shí)的論證與研究基礎(chǔ)上，最終由當(dāng)?shù)刈罡邲Q策機(jī)構(gòu)依照法定程序做出決策。絕不能由個(gè)別人拍腦袋決策，更不能臨時(shí)任意增加新的前期論證并不充分的重大項(xiàng)目。

　　 04◆ 建立工作機(jī)制 ◆

　　 PPP項(xiàng)目實(shí)施工作涉及公共部門(mén)、社會(huì)資本、用戶(hù)與市民等眾多的利益相關(guān)方，利益分配、調(diào)整和統(tǒng)籌關(guān)系復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)要求高，涉及法律、政策、財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等諸多專(zhuān)業(yè)方向。構(gòu)建能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方、決策科學(xué)、推動(dòng)有力的高層次工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及既能熟悉把握本地情況、又能吸收國(guó)內(nèi)外同類(lèi)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、還能聚集本地及外地各類(lèi)相關(guān)強(qiáng)勢(shì)資源的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的基本前提。

　　 (一)有關(guān)政策規(guī)定

　　 《工作導(dǎo)則》第八條要求“對(duì)于列入年度實(shí)施計(jì)劃的PPP項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)卣袠I(yè)主管部門(mén)或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施等工作。鼓勵(lì)地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，并明確政府出資人代表，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作”。

　　 《操作指南》第十條要求“縣級(jí)(含)以上地方人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。

　　 (二)政府的工作機(jī)制

　　 1、高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組。各地要推進(jìn)實(shí)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)攸h政一把手的親自領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組履行政治決策和工作協(xié)調(diào)職責(zé)。公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作，涉及政府、社會(huì)資本、公眾長(zhǎng)達(dá)20-30年的長(zhǎng)期合作關(guān)系，所提供產(chǎn)品是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。這是一項(xiàng)不能出現(xiàn)大的失誤和損失的重大政治任務(wù)，需要高層次的政治領(lǐng)導(dǎo)，走完當(dāng)?shù)厮袥Q策流程，才能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡各方面的多元利益訴求，才能整合各方面的優(yōu)勢(shì)資源，才能解決實(shí)施過(guò)程中遇到的各類(lèi)瓶頸問(wèn)題，才能有效遏制地方政府隨意反悔的空間。當(dāng)然，組建針對(duì)具體項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，不一定非得黨政一把手親自做組長(zhǎng)，也可以根據(jù)分工由黨委常委班子的其它成員擔(dān)任組長(zhǎng)，由相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)一把手組成，但領(lǐng)導(dǎo)小組必須對(duì)黨政一把手匯報(bào)并負(fù)責(zé)。

　　 2、高水平的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目，要充分利用各類(lèi)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的力量，同時(shí)地方政府也應(yīng)當(dāng)建立有足夠?qū)I(yè)能力的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。在各類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，真正提高PPP項(xiàng)目實(shí)施工作的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，既要防止被投資者牽著走，也要防止被咨詢(xún)機(jī)構(gòu)誤導(dǎo)引入歧途。當(dāng)前，各地普遍以行業(yè)主管部門(mén)作為具體項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，這種安排存在以下問(wèn)題：

　　 一是PPP專(zhuān)業(yè)人才是稀缺資源，沒(méi)有足夠數(shù)量可以分散到諸多行業(yè)主管部門(mén);

　　 二是行業(yè)主管部門(mén)與該行業(yè)相關(guān)的各類(lèi)本地與外地市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系復(fù)雜，難以實(shí)現(xiàn)利益獨(dú)立和客觀公正;

　　 三是公務(wù)員日常事務(wù)繁雜，難以專(zhuān)心于PPP工作，職位變化較快，難以積累專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。因此，建議地方政府成立專(zhuān)門(mén)的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，集中各方面的專(zhuān)業(yè)力量，通過(guò)學(xué)習(xí)積累經(jīng)驗(yàn)，打造地方政府可以信任的專(zhuān)業(yè)性公共機(jī)構(gòu)。

　　 PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)的組建，可以依托發(fā)改、財(cái)政等綜合部門(mén)，或者當(dāng)?shù)刈钪饕幕A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的地方政府融資平臺(tái)公司，當(dāng)然也需要得到各行業(yè)主管部門(mén)的支持。PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)是某個(gè)政府部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，建議作為當(dāng)?shù)卣闹睂贆C(jī)構(gòu)，不受單個(gè)部門(mén)的節(jié)制，在機(jī)構(gòu)規(guī)格上甚至可以高于各政府部門(mén)。在實(shí)施具體項(xiàng)目時(shí)，由政府下屬的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，到各行業(yè)主管部門(mén)借用專(zhuān)業(yè)人才，并選聘各類(lèi)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)人才，組成包括政府內(nèi)部與外部、本地與外地專(zhuān)業(yè)人才共同構(gòu)成的項(xiàng)目工作小組，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)并負(fù)責(zé)。

　　 牽頭具體項(xiàng)目的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)主要做好以下幾個(gè)方面的具體工作：

　　 (1)政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)踏實(shí)放心，堅(jiān)定決策層推進(jìn)項(xiàng)目的信心和決心;

　　 (2)確保吸引多家符合項(xiàng)目需要的投資者參加競(jìng)爭(zhēng)，形成充分、良性的競(jìng)爭(zhēng)局面，協(xié)助政府強(qiáng)中選優(yōu);

　　 (3)工作小組牽頭方，要對(duì)聘請(qǐng)的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)編制的方案進(jìn)行匯總評(píng)判，對(duì)各方的專(zhuān)業(yè)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，利用專(zhuān)家顧問(wèn)網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)不足，承擔(dān)專(zhuān)業(yè)任務(wù)兜底的職能;

　　 (4)落實(shí)項(xiàng)目工作進(jìn)度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時(shí)間表推進(jìn)項(xiàng)目。

　　 如果政府的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏足夠的能力，則需要選聘一家能協(xié)助PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)履行以上職責(zé)的牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。再次強(qiáng)調(diào)，是要借助咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力，而不能依賴(lài)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)代為決策，重要的事情必須在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提出建議性方案報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組定奪。

　　 3、合適的政府出資人代表。地方政府適當(dāng)參股PPP項(xiàng)目公司，確實(shí)在以下方面對(duì)政府有利：及時(shí)了解項(xiàng)目公司各方面運(yùn)營(yíng)狀況，在項(xiàng)目公司層面建立溝通機(jī)制，適度分享項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益等。建議最好由與項(xiàng)目相關(guān)的地方政府主要融資平臺(tái)公司代表政府參股項(xiàng)目公司，股權(quán)比例通常控制在20-40%以?xún)?nèi)。融資平臺(tái)公司在整合公共資源、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等方面，可以為項(xiàng)目公司提供有效支持。

　　 (三)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)

　　 PPP的咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)一般由綜合類(lèi)的牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，以及負(fù)責(zé)某方面專(zhuān)業(yè)工作的金融(財(cái)務(wù))顧問(wèn)、法律顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)組成。牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)如果有足夠能力，也可以兼任某方面的專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)。牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全面組織、協(xié)調(diào)和整合工作，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其它專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)負(fù)責(zé)某一個(gè)方面的專(zhuān)業(yè)工作，獨(dú)立發(fā)表專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，工作成果交牽頭咨詢(xún)機(jī)構(gòu)匯總，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。選擇各類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)時(shí)，不能只看機(jī)構(gòu)的名義，更加要看參與本項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和綜合素質(zhì)，特別要驗(yàn)證其歷史業(yè)績(jī)及其在其它項(xiàng)目中所發(fā)揮的實(shí)際性作用。只有刻骨銘心做過(guò)規(guī)范的高標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目后，專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)才有能力居高臨下把控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和核心環(huán)節(jié)，才能協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)高水準(zhǔn)地推進(jìn)實(shí)施項(xiàng)目。

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