政策春風(fēng)為民營(yíng)企業(yè)PPP再添動(dòng)力

發(fā)布日期：2017-12-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 繼9月15日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》國(guó)辦發(fā)(〔2017〕79號(hào))之后，發(fā)改委于11月底下發(fā)了“2059號(hào)文” 《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》。在民間投資經(jīng)歷了2014年至2016年增速大幅回落后，在2017年以來民間投資增速持續(xù)回升的大環(huán)境下，以及民間資本參與PPP項(xiàng)目熱情減退之時(shí)，2059號(hào)文的推出對(duì)于民間資本可謂意義重大。具體來講：

　　 一、政策環(huán)境進(jìn)一步向好

　　 2005年“國(guó)36條”《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和2010年“新國(guó)36條”《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資”、“不得單對(duì)民間資本設(shè)置附加條件”、“建立健全民間投資服務(wù)體系”，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，國(guó)務(wù)院和發(fā)改委相繼分別出臺(tái)了6個(gè)和9個(gè)鼓勵(lì)民間資本參與我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策文件，支持力度越來越大，相關(guān)政策也更加明確和系統(tǒng)。尤其2059號(hào)文明確寫明“鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)”，從創(chuàng)造良好環(huán)境、分類施策、盤活存量資產(chǎn)、持續(xù)推介PPP項(xiàng)目、科學(xué)合理設(shè)定社會(huì)資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)、依法合規(guī)簽訂PPP項(xiàng)目合同、加大項(xiàng)目融資支持、提高咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力、評(píng)選典型案例和建設(shè)誠(chéng)信體系等十個(gè)方面，首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)意見。

　　 二、民營(yíng)企業(yè)的熱情急需提升

　　 在具有中國(guó)特色的PPP市場(chǎng)，“社會(huì)資本”取代了傳統(tǒng)意義上“私營(yíng)資本(Private)”成為了第二個(gè)“P”。2015年以來，中央企業(yè)和地方國(guó)企逐漸成為我國(guó)PPP市場(chǎng)的主力軍，而民營(yíng)企業(yè)表現(xiàn)欠佳。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，民營(yíng)企業(yè)PPP市場(chǎng)份額呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢(shì)，成交(具有中標(biāo)信息且牽頭人為民營(yíng)企業(yè)的項(xiàng)目)規(guī)模占比從36%下降到22%(截至2017年11月底)。

　　 為何與向好的政策環(huán)境出現(xiàn)反差?正如國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)文所提到的“黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視民間投資工作”，但是“當(dāng)前民間投資增長(zhǎng)仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵(lì)民間投資的政策尚未落實(shí)到位，營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善，一些壟斷行業(yè)市場(chǎng)開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在”。當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目仍然面臨較低的投資回報(bào)水平、不合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、有限的金融支持政策、國(guó)有企業(yè)的“擠出效應(yīng)”以及中標(biāo)項(xiàng)目落地難等諸多問題，只有這些問題得到有效解決才能真正提升民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱情。

　　 三、民營(yíng)企業(yè)“弱勢(shì)地位”有望改變

　　 實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)設(shè)置過高或者不當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入條件，使得能力弱于央企或地方國(guó)企的民營(yíng)企業(yè)望而卻步。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，民營(yíng)企業(yè)參與資格預(yù)審的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比從2015年11月底的92.86%已經(jīng)下滑到了2017年11月底的74.46%，意味著民營(yíng)企業(yè)通過PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的能力呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)。

　　 繼2005年國(guó)務(wù)院“36條”、2010年“新36條”和國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)文之后，2059號(hào)文首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項(xiàng)目的具體指導(dǎo)意見。第一條就提出為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場(chǎng)環(huán)境，并給出多項(xiàng)實(shí)際措施。例如“不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目”、“充分吸收采納民營(yíng)企業(yè)的合理建議”、“構(gòu)建‘親’‘清’新型政商關(guān)系”和“鼓勵(lì)開通前期工作辦理等方面的‘綠色通道’”等如果能夠切實(shí)實(shí)施，將有望使合格的民營(yíng)企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)不再被故意拒之門外，其合理的訴求可獲得充分地表達(dá)和滿足。另外，只有當(dāng)“有效設(shè)置排他性條款”和“當(dāng)政府方不依法履約時(shí)，民營(yíng)企業(yè)可以及時(shí)獲得合理補(bǔ)償乃至合法退出”真正落實(shí)到PPP合同中，民營(yíng)企業(yè)才有望實(shí)現(xiàn)合理收益和改變?nèi)鮿?shì)地位。

　　 四、民營(yíng)企業(yè)迎來發(fā)展契機(jī)

　　 民營(yíng)企業(yè)即將迎來存量項(xiàng)目市場(chǎng)空間釋放的發(fā)展契機(jī)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在具有明確PPP運(yùn)作方式的已成交項(xiàng)目中，采用BOT運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目仍然占主導(dǎo)地位，數(shù)量占比高達(dá)86%;TOT和ROT類項(xiàng)目合計(jì)僅占9%左右。

　　 結(jié)合92號(hào)文、192號(hào)文以及發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)文來看，“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目”、“根據(jù)自身和項(xiàng)目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實(shí)現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)”、“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)”、“對(duì)適宜采取PPP模式的存量項(xiàng)目，鼓勵(lì)多采用轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式盤活存量資產(chǎn)，降低轉(zhuǎn)讓難度，提高盤活效率”等一系列政策文件，均預(yù)示著大量?jī)?yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量項(xiàng)目市場(chǎng)空間即將釋放。

　　 由于存量項(xiàng)目通常采用TOT或ROT的運(yùn)作方式進(jìn)行提供，主要涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓，很少涉及“項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作”。此類項(xiàng)目更加重視項(xiàng)目的專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，對(duì)融資能力相對(duì)較弱而專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力較強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)來講，積極參與存量項(xiàng)目將是其擴(kuò)大PPP市場(chǎng)份額的戰(zhàn)略選擇。

　　 五、綜合能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)將更受青睞

　　 當(dāng)前在PPP采購(gòu)過程中，政府更加青睞融資和建設(shè)能力強(qiáng)的社會(huì)資本，結(jié)果自然是資金和建設(shè)能力具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)的央企和地方國(guó)企獲得更多更大的項(xiàng)目。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止至2017年11月底，已成交PPP項(xiàng)目中牽頭人為建筑承包商的占54%，而牽頭人為運(yùn)營(yíng)商或綜合服務(wù)商的占比不足20%。

　　 采用PPP模式的本質(zhì)應(yīng)該提質(zhì)增效、提供更好更有效的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，而具有整合各方資源、創(chuàng)新能力和專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的特殊目的載體(SPV)才是保證PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效目標(biāo)的核心。因此，2059號(hào)文中提到“充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)”、“同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)”、“鼓勵(lì)通過組建高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目特殊目的載體(SPV)等方式，整合各方資源，完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化運(yùn)作能力”，而對(duì)施工能力和融資能力只字未提。由此可見，具有資源整合、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和高水平專業(yè)運(yùn)營(yíng)等綜合能力的民營(yíng)企業(yè)將受到更多青睞。

　　 六、結(jié)語

　　 在當(dāng)前我國(guó)PPP正在從注重規(guī)模增長(zhǎng)向提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的方向轉(zhuǎn)變以及民間資本熱情減退之時(shí)，2059號(hào)文十條意見的出臺(tái)，表明國(guó)家發(fā)改委不遺余力為民間資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域創(chuàng)造條件，積極采取措施調(diào)動(dòng)民間資本更大的積極性。這一方面表明國(guó)家堅(jiān)定了繼續(xù)推進(jìn)PPP的態(tài)度，另一方面結(jié)合一系列鼓勵(lì)民間資本投資的政策，使得民間資本參與PPP的信心必定提升，在此機(jī)遇下民間資本有望成為未來PPP發(fā)展的主力軍。

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