財政部PPP中心主任焦小平：新時代下基建投資創新

發布日期：2018-06-15來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年5月22日，由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十七次月度例會召開。會議主題為“中國基建投資的增長潛力”。財政部PPP中心主任焦小平受邀出席會議并發表主旨演講。 以下為演講摘編：

　　 新時代下基建投資創新

　　 2014年起，財政部按照黨中央國務院的決策部署，在公共服務領域推廣PPP改革，貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，推動國家治理體系和治理能力現代化，發揮市場在資源配置中的決定性作用，在公共服務領域打破壟斷、引進競爭，實現多元、高效、高質量供給。從基建投資角度來看，目前PPP項目已覆蓋19大領域，其中占比最大的是交通運輸類，第二是市政工程類，第三是綠色低碳環保類。

　　 四年PPP改革在推動基建投資改革創新方面取得了初步成效，但與全面深化改革、推動國家治理現代化、實現高質量發展目標還有很大差距。下面，就新時代下基建投資創新談四個想法：

　　 第一，要對標高質量發展。

　　 首先，定位要轉變。基建投資不僅僅是拉動經濟增長的手段，更是一種關系民生福祉的公共服務，要量力而行、可持續。當下過剩產能與過去粗放發展模式下政府過度投資有關聯。政府超常規大規模刺激經濟，上馬一大批基建項目，導致鋼筋、水泥、鋁制品、玻璃等建材價格攀升和相關產業新產能上馬；當政府減弱或無力加大開支時，需求會急劇縮減，但市場供給反應滯后且呈剛性，在新的供求平衡下，自然就出現一大批過剩產能。

　　 其次，要堅持效率第一。基建投資要追求宏觀有效能，微觀有效率。宏觀有效能是指要保證高品質供給和可持續發展，如果政府投資項目沒有發揮應有的作用，就是低效或無效投資，就是宏觀無效能。比如，根據2018年審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》，某省195個污水處理項目中146個處于閑置狀態，沒有產生實際環境效果。另一方面，就是上段所說的基建投資的負向溢出效應，事關可持續發展問題。微觀有效率是指要解決目前政府主導的基建投資項目超預算、投建用脫節等財政資金績效問題。不能把基建投資簡單理解為基建工程，一定要把運營服務加進去，而且要看項目最終是否產生所需要的服務，要看老百姓(73.060,-2.28,-3.03%)有沒有實際獲得感。

　　 最后，動力要轉變。傳統認為公共產品就是官辦官營，政府成立融資平臺、辦事業單位、辦企業，基本上壟斷經營。從上世紀70年代起，英國撒切爾時代、美國里根時代開始倡導市場競爭供給，目的在增加供給和提高效率。十八屆三中全會《全面深化改革決定》正式明確，發揮市場在資源配置中決定性作用和更好發揮政府作用，為公共服務供給市場化社會化改革提供了依據，這也是PPP改革的大背景和政策邏輯所在。市場化就是競爭供給，競爭效率大于壟斷，這是經濟學一個基本常識。

　　 第二，要堅持三個導向。

　　 首先，堅持結果導向。政策效果如何要以最終結果來評估。很多項目上出現的問題，不完全是簡單的管理和技術問題，根子在政策機制上。基建投資項目的產出應該是可用、好用的公共服務，而不是工程。

　　 其次，堅持效率導向。要解決當前超預算、建營用不協調不經濟問題，必須采用設計、建設、融資、運營一體化管理模式，借鑒產業供應鏈管理模式來優化公共服務供給方式。

　　 最后，堅持競爭導向。要放寬準入、打破壟斷、引進競爭。就政府側來說，各部門要具體化“放管服”改革措施，凡是可以讓市場做的，政府不要再做供應商，把精力放在規劃、規則、監管和服務上。要通過競爭方式選擇供應商，讓專業的人做專業的事。要打破行政性壟斷，同時防止市場壟斷。

　　 第三，PPP模式是公共服務供給新動力。

　　 首先，PPP改革的主要目的提質增效。PPP模式主要源自市場化法治化程度較高的英國，在那里PPP更多是項目融資或項目管理的概念，推行相對容易。但在中國這個正在進行市場化轉型的國家，我們的國情和發展階段與英國不同，要通過改革創造條件才能推行PPP模式。因此，PPP改革反而成為推動深化改革的牽引器、助力器和加速器，其艱巨性和復雜性不言而喻。2017年諾貝爾經濟學獎得主哈特認為，PPP應以提升效率為初衷。為什么PPP能夠提質增效？一是打破壟斷，充分競爭。二是全生命周期投資建設運營一體化管理。三是風險分擔機制科學界定量化了政府與社會資本的權責。項目設計、建造、融資和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。四是按項目產出結果付費。PPP不是簡單地事前分資金、上項目。績效付費機制保障了投資的有效性和政府資金的使用效率。五是全過程透明公開，對政府和社會資本都是約束。

　　 PPP模式本質特性決定它是一個提質增效的工具，但我國目前實踐中，在一些地方存在異化泛化問題，根子在把PPP模式簡單異化為政府一種新的融資工具。

　　 其次，PPP是改革再出發的新動力。PPP改革要成功，必須從三個層面深化改革。一是宏觀治理層面，要正確處理政府與市場關系，特別是要在合同契約層面具體明確二者的邊界和權責等。二是中觀機理層面，需要三項改革協同推進。行政體制改革中的“放管服”措施；財政體制改革中要把政府在PPP合同中的支出責任納入年度預算和中期財政規劃，同時要嚴把支出責任10%限額關，不能只有油門沒有剎車；投融資體制改革上要防止政府投資的扭曲效應和擠出效應。三是微觀管理層面，要堅持物有所值評價。少花錢、多辦事、辦好事是PPP的核心價值觀和目標。

　　 最后，PPP市場潛力巨大。截止今年3月末，全國PPP綜合信息平臺中經過“兩個論證”納入管理庫的項目有11.5萬億元，完成采購的有5.5萬億元，已開工的2.0萬億元。按照PPP項目平均合作年限20年來算，粗略估計已開工項目每年產生的支出責任約1000億元，完成采購的約2300億元。據全國PPP綜合信息平臺統計，已通過物有所值定量評價的335個全國PPP示范項目，比傳統投融資方式減少投資1267億元，平均每個項目減少3.8億元。因此隨著政府預算的公開，政府沒有任何理由不更高效利用財政資金。因此，從高質量發展角度看，PPP市場未來潛力巨大。

　　 第四，國際基礎設施市場大有可為。

　　 首先，在公平、公開、公正的競爭環境下，中國企業在基礎設施領域具有全球競爭力。

　　 其次，我國有具備一定對外投資金融實力，中國企業對外投資建設運營的意愿和能力也大幅提高。

　　 再次，PPP模式在全球推廣應用。在G20、APEC、金磚等國際機制下都在推動PPP模式。中國PPP政策體系雖然有自己的特色，但項目操作層面規則基本與國際通用做法相通相容。目前我中心已與亞太國家開始規則交流互鑒工作。

　　 最后，“一帶一路”蘊含重大契機。2017年財政部PPP中心和聯合國亞洲及太平洋(2.550,-0.06,-2.30%)經濟社會委員會簽訂了戰略合作協議，聯合籌備建立亞太PPP合作網絡。主要做三件事：一是根據相關國家實際發展需求由我中心協助建立項目庫，并按照PPP模式進行識別開發。二是結合中國實踐經驗，幫助相關國家建立一套規則體系，放寬市場準入，加強市場能力建設。三是請相關國家到中國來交流、考察和培訓。在交流學習中與中國社會資本進行對接，增加了解和互信，為下一步項目合作打基礎。

　　 最后分享的是特朗普政府的《重建美國基礎設施立法大綱》。它主要包括三方面的內容：首先，聯邦出臺鼓勵基礎設施投資的財政刺激政策，未來十年聯邦財政用2000億美元撬動1.5萬億美元投資，項目主要分布在各州。其次，簡化項目審批和監管程序，包括簡化聯邦機構審批程序、向地方政府下放監管權限、行業簡政放權等。最后，鼓勵社會資本參與，采用競爭的方式，以提質增效為主要目標，提倡全生命周期管理。

　　 聲明：所有會議實錄均為現場速記整理，未經演講者審閱，本網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。

【相關閱讀】

• 基建投資大躍進重現？ NO！補短板進行時
• 整頓地方債務 基建投資增速創新低
• PPP躍進式發展或提前終結 將引導基建投資穩步回落
• 明年基建投資是否會硬著陸？
• 地方發債規模明年有望擴大，基建投資為主要用途
• 鐵道部醞釀設立鐵路發展基金 將成民資投資平臺