安徽省積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展

發(fā)布日期：2018-07-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，在省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我省各部門密切配合，上下聯(lián)動(dòng)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式，取得了階段性成效。截至2017年9月30日，我省PPP項(xiàng)目數(shù)250個(gè)，入庫項(xiàng)目金額2629億元，項(xiàng)目需求不斷增加，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。 2016年我省項(xiàng)目落地率31.1%，略高于全國27%的落地率。其中，我省池州市污水處理及市政排水和安慶外環(huán)北路項(xiàng)目成功入選財(cái)政部首批10個(gè)示范項(xiàng)目案例，并在全國推廣項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。由于PPP模式在我省尚處于探索階段，項(xiàng)目推進(jìn)過程中，一些問題也逐漸凸顯出來。

　　 一、我省PPP模式推進(jìn)中存在主要困難和問題

　　 管理職責(zé)政策不明晰。政府多頭管理，國家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部同時(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，造成部委間職責(zé)不清、具體條款相互沖突，地方執(zhí)行難度加大，相關(guān)企業(yè)無法分清財(cái)政部門和發(fā)改委職責(zé)劃分及具體分工。

　　 社會(huì)資本動(dòng)力不足。一方面政府大力推進(jìn)，另一方面因優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目稀缺、收益不確定、法律法規(guī)不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、融資困難等原因，社會(huì)資本進(jìn)入熱情不高。表現(xiàn)在國企和各種融資平臺(tái)參與積極性較高，但外資、民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本參與度不夠。

　　 PPP項(xiàng)目落地存在瓶頸。安徽省相對(duì)落后地區(qū)PPP項(xiàng)目需求較大。如安慶、阜陽兩地的項(xiàng)目數(shù)和投資需求分列全省前兩位。但兩地縣級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政能力較為薄弱，社會(huì)資本吸引力不足，PPP項(xiàng)目落地難。

　　 PPP公共服務(wù)項(xiàng)目不足。從目前看，PPP項(xiàng)目主要集中在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與開發(fā)，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等項(xiàng)目少之又少。

　　 二、我省PPP模式的制約因素

　　 從整體看，我省PPP模式尚在探索過程中，當(dāng)前無論是法律完備性、政府的規(guī)范性、契約治理、預(yù)算管理及人才的專業(yè)性等方面都存在亟待破解的制約因素。

　　 法律層面因素。我國尚未出臺(tái)專門法規(guī)。國家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)蓚€(gè)部門法規(guī)，在具體條款存在沖突問題，導(dǎo)致投資者對(duì)政府政策、自身的回報(bào)等無法做出一個(gè)可靠、理性的預(yù)期，從而挫傷社會(huì)資本的積極性。

　　 政府行為因素。 PPP項(xiàng)目的決策、審批、監(jiān)管、服務(wù)，政策變更、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管等造成投資回報(bào)率難以確定，直接或間接影響社會(huì)資本投資熱情和收益。

　　 契約治理因素。公私合作契約中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分配機(jī)制科學(xué)性和合理性不佳。首先，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不科學(xué)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，地方政府可能存在過度承擔(dān)和過度轉(zhuǎn)嫁兩種截然相反的行為；其次，利益分配機(jī)制不合理。以股權(quán)比例和回報(bào)機(jī)制所反映的利益分享機(jī)制不能達(dá)成共識(shí)，是簽訂契約的重要阻礙因素。

　　 預(yù)算管理因素。項(xiàng)目預(yù)算管理透明性不高；項(xiàng)目基金、補(bǔ)貼等支出不及時(shí)、不到位，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，損害了社會(huì)資本的利益。

　　 專業(yè)人才因素。政府部門中能熟練管理和操作PPP項(xiàng)目的人員較為匱乏，制約了PPP項(xiàng)目的順利開展。

　　 三、推進(jìn)我省PPP模式可持續(xù)發(fā)展的政策建議

　　 強(qiáng)化政府公信力。政府應(yīng)明確職能邊界，改變以往絕對(duì)控制、過度干預(yù)問題；嚴(yán)把項(xiàng)目前期關(guān)口，充分進(jìn)行項(xiàng)目論證，避免因項(xiàng)目不科學(xué)造成的被動(dòng)失信；加強(qiáng)績(jī)效考核和責(zé)任追究，對(duì)政府失信行為的關(guān)鍵責(zé)任人實(shí)行終身追責(zé)。

　　 構(gòu)建共贏的契約治理機(jī)制。要建立公平有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項(xiàng)目建造和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；政府應(yīng)承擔(dān)政治、法律和政策風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于不可控風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等則應(yīng)有政府和企業(yè)共同承擔(dān)。另外，PPP模式中嵌入期權(quán)機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；探索建立項(xiàng)目破產(chǎn)機(jī)制和社會(huì)資本的退出機(jī)制。要設(shè)計(jì)激勵(lì)性的利益分配機(jī)制。一是合理分配股權(quán)。為鼓勵(lì)企業(yè)積極參與，應(yīng)將股權(quán)比例適當(dāng)向企業(yè)傾斜，提高項(xiàng)目技術(shù)和管理效率，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙向制衡；二是合理確定雙方回報(bào)機(jī)制。在實(shí)踐中，需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項(xiàng)目所涉的行業(yè)、運(yùn)作方式等實(shí)際情況，合理確定價(jià)格、運(yùn)營(yíng)年限，因地制宜地設(shè)置合理的付費(fèi)機(jī)制，確保政府補(bǔ)貼適度，防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)大量短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項(xiàng)目等，可設(shè)定較長(zhǎng)政府回購年限和合適價(jià)格，提升社會(huì)資本積極性。

　　 規(guī)范預(yù)算管理。要完善PPP項(xiàng)目預(yù)算公開制度。年度PPP項(xiàng)目承諾的財(cái)政投資、補(bǔ)貼、付費(fèi)以及缺口補(bǔ)貼等支出均應(yīng)編入省級(jí)預(yù)算和財(cái)政規(guī)劃，接受各級(jí)人大、財(cái)政、審計(jì)及社會(huì)的監(jiān)督，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，打消社會(huì)資本對(duì)政府人事變動(dòng)的顧慮，用機(jī)制確保社會(huì)資本的利益。要設(shè)立并不斷充實(shí)PPP發(fā)展基金，建立資產(chǎn)交易平臺(tái)。安徽僅有一個(gè)省級(jí)層面的PPP基金，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)PPP基金范圍和規(guī)模，條件允許時(shí)可嘗試建立市級(jí)發(fā)展基金；建立政府和社會(huì)資本資產(chǎn)交易管理平臺(tái)，提高PPP平臺(tái)的項(xiàng)目流動(dòng)性，促進(jìn)交易程序化。此外，PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從源頭補(bǔ)貼到關(guān)鍵環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、從全部補(bǔ)貼到選擇性獎(jiǎng)勵(lì)的轉(zhuǎn)變。根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置合理、靈活的政府補(bǔ)貼機(jī)制；強(qiáng)化專項(xiàng)資金引導(dǎo)功能，突出服務(wù)類公共產(chǎn)品投資項(xiàng)目的導(dǎo)向作用；優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支持項(xiàng)目環(huán)節(jié)，有針對(duì)性的扶持縣級(jí)PPP項(xiàng)目，提高縣級(jí)公共產(chǎn)品水平。

　　 加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)。要加快相關(guān)人員管理能力培養(yǎng)與提升。加強(qiáng)與金融部門、咨詢中介機(jī)構(gòu)的人才合作，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)和案例分析；選派業(yè)務(wù)骨干前往國外考察，學(xué)習(xí)先進(jìn)管理理念和成功經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，靈活采用專業(yè)講解、重點(diǎn)扶助、系統(tǒng)培訓(xùn)等方法。要利用高校智庫資源，建立PPP研究中心。結(jié)合我省高校實(shí)際，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)、管理類以及綜合類高等院校，集合本校法律、財(cái)政、金融、管理等優(yōu)秀研究人員，組建PPP項(xiàng)目研究中心，發(fā)揮高校對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的智力支持。

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