關(guān)于特許經(jīng)營模式具體適用范圍的研究

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，國家大力推行特許經(jīng)營模式，中央與地方政府也相繼頒布相關(guān)的法律政策。但長期以來，尤其自2014年開始全面推行PPP模式以后，實(shí)踐中判斷某一項(xiàng)目是否需要特許經(jīng)營授權(quán)或能否適用特許經(jīng)營模式經(jīng)常面臨標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、主觀隨意性甚至無從判斷的困境。本文嘗試通過梳理中央及（部分）地方現(xiàn)行有效的特許經(jīng)營相關(guān)法律政策規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前特許經(jīng)營實(shí)踐情況，分析具體項(xiàng)目適用特許經(jīng)營模式時(shí)涉及的相關(guān)問題，以期對(duì)后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐能有所助益。

　　一、特許經(jīng)營模式適用的具體行業(yè)領(lǐng)域

　　 對(duì)于特許經(jīng)營模式適用的具體行業(yè)領(lǐng)域，從現(xiàn)行法律政策角度梳理如下：

　　 從上表的簡單梳理可以發(fā)現(xiàn)：

　　 （1）從中央至地方，無論是哪一位階的法律政策文件，大多都采用 “列舉+兜底”的立法技術(shù)，以避免對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)領(lǐng)域在范圍上存在不周延性，但也正因此，在一定程度上造成實(shí)踐適用的混亂及隨意；

　　 （2）以《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等六部委令2015年第25號(hào)）（以下簡稱“《特許經(jīng)營管理辦法》”）的頒布實(shí)施為界，在《特許經(jīng)營管理辦法》頒布之前，中央及地方各項(xiàng)法律政策以及實(shí)務(wù)領(lǐng)域多著眼于“市政公用事業(yè)領(lǐng)域”的特許經(jīng)營，常見的如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、城市軌道交通和其他公共交通等；而在《特許經(jīng)營管理辦法》頒布之后，明確特許經(jīng)營模式一般適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。與之前相比，實(shí)際上是在保留原“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域”的基礎(chǔ)上，對(duì)特許經(jīng)營模式適用的行業(yè)領(lǐng)域在整體上進(jìn)行了一定的拓寬。

　　 （3）另外，值得一提的是，《特許經(jīng)營管理辦法》雖然在特許經(jīng)營適用的整體行業(yè)領(lǐng)域范圍上進(jìn)行了拓寬，由原來對(duì)具體行業(yè)的簡單、不周延性列舉拓展到在整體行業(yè)領(lǐng)域范疇上的列舉，統(tǒng)一了適用的行業(yè)領(lǐng)域，但并未進(jìn)一步對(duì)每一行業(yè)領(lǐng)域（即“能源”、“交通運(yùn)輸”、“水利”、“環(huán)境保護(hù)”、“市政工程”等）包含的具體行業(yè)再行細(xì)化及統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)踐中在具體項(xiàng)目的認(rèn)定上可能仍無法避免的存在爭議及主觀性，本文限于篇幅暫未對(duì)此作深入研究及梳理，但以目前實(shí)踐情況看，這一點(diǎn)也不容忽視。

　　 二、特許經(jīng)營模式行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目篩選

　　 根據(jù)上文分析，如果已確定某一項(xiàng)目屬于《特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的行業(yè)領(lǐng)域，是否意味著這個(gè)項(xiàng)目一定能適用特許經(jīng)營模式？顯然并非如此，在符合特許經(jīng)營模式適用的行業(yè)領(lǐng)域前提下，還需要進(jìn)一步判斷其是否符合具體項(xiàng)目篩選條件。

　　 1、《特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定

　　 根據(jù)對(duì)《特許經(jīng)營管理辦法》的理解及梳理，在特許經(jīng)營模式適用的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)確定項(xiàng)目是否適用特許經(jīng)營模式，還需要符合以下初步篩選條件（包括但不限于）：

　　 一是應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確；

　　 二是需要通過特許經(jīng)營可行性評(píng)估（如進(jìn)行，必要時(shí)委托第三方機(jī)構(gòu)開展）：

　　 （一）特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；

　　 （二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿；

　　 （三）用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。

　　 三是項(xiàng)目具體采取的運(yùn)作模式需符合《特許經(jīng)營管理辦法》第五條的規(guī)定，即BOT、ROT、TOT、BOOT、BTO等。據(jù)此，也可以在一定程度上反推出實(shí)施特許經(jīng)營的項(xiàng)目需要具有運(yùn)營內(nèi)容。當(dāng)然實(shí)際上實(shí)踐中對(duì)于“運(yùn)營”的認(rèn)定存在一定的爭議，且各地方法律政策文件的規(guī)定也不一致，有的認(rèn)為必須要有經(jīng)營性收益（即排除了無使用者付費(fèi)的純公益類項(xiàng)目），有的則認(rèn)為從廣義上含有設(shè)施維護(hù)內(nèi)容的也視為含有“運(yùn)營”。

　　 當(dāng)然，對(duì)于擬采用特許經(jīng)營模式實(shí)施的項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、特許經(jīng)營期限等細(xì)節(jié)問題肯定也需要符合《特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，不過這些在特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案中可以集中體現(xiàn)、統(tǒng)一審查，在此即不將其納入初步篩選條件進(jìn)行論述。

　　 2、其他地方相關(guān)法律政策文件的規(guī)定

　　 除《特許經(jīng)營管理辦法》的上述規(guī)定外，為增強(qiáng)項(xiàng)目篩選的可操作性，部分地方政府相關(guān)法律政策文件對(duì)此也作了專門規(guī)定，現(xiàn)對(duì)部分具有代表性的篩選方式簡單列舉如下：

　　 （1）以建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的形式進(jìn)行篩選

　　 如《亳州市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目推進(jìn)辦法》（亳政辦秘〔2017〕17號(hào)），明確由市發(fā)改、交通、水務(wù)、環(huán)保、住建、城管等相關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從準(zhǔn)備建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中，篩選適用特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目，分別建立各自特許經(jīng)營項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，并由市發(fā)展改革委匯總；項(xiàng)目儲(chǔ)備庫建立后，協(xié)調(diào)小組每年從特許經(jīng)營項(xiàng)目庫中選擇一定數(shù)量的年度實(shí)施項(xiàng)目，報(bào)市政府審定后實(shí)施，并向社會(huì)公布。

　　 這項(xiàng)規(guī)定，一方面即表明并非所有符合特許經(jīng)營行業(yè)范圍要求的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目都能適用特許經(jīng)營模式，另一方面也為項(xiàng)目篩選提供了一種比較可行的做法，即針對(duì)各行業(yè)分別組建項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，在項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中選定當(dāng)年度擬實(shí)施項(xiàng)目，經(jīng)政府審定后實(shí)施。這在一定程度上可以大大改善目前實(shí)踐的混亂局面。而根據(jù)《關(guān)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的意見》（皖發(fā)改政策〔2016〕501號(hào)），目前安徽省特許經(jīng)營項(xiàng)目篩選也是采取類似方式。

　　 （2）以羅列正面清單的形式進(jìn)行篩選

　　 如遼寧省盤錦市于2016年通過發(fā)布《盤錦市人民政府特許經(jīng)營權(quán)目錄(試行)》，將當(dāng)?shù)卣卦S經(jīng)營權(quán)具體項(xiàng)目范圍分為自然資源、社會(huì)資源、行政資源及資產(chǎn)資源等四類，以正面清單的方式明確列舉哪些項(xiàng)目可適用特許經(jīng)營模式，避免實(shí)踐中出現(xiàn)篩選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、無從判斷的情形。

　　 （3）通過規(guī)范流程進(jìn)行篩選

　　 如根據(jù)安徽省蚌埠市《特許經(jīng)營權(quán)出讓管理辦法》，對(duì)特許經(jīng)營權(quán)出讓的程序作明確規(guī)定，由行業(yè)主管部門根據(jù)市委、市政府有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出本行業(yè)年度特許經(jīng)營權(quán)出讓建議計(jì)劃，經(jīng)市發(fā)改委匯總平衡后編制全市年度特許經(jīng)營權(quán)出讓計(jì)劃，納入全市年度經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。納入年度特許經(jīng)營權(quán)出讓計(jì)劃的項(xiàng)目在完成編制和報(bào)審出讓方案、組織聽證、政府內(nèi)部召開會(huì)議、征求意見、會(huì)簽等事項(xiàng)后，才可正式組織特許經(jīng)營權(quán)出讓工作。

　　 綜上所述，按照本文的分析，實(shí)踐中確定某一項(xiàng)目能否適用特許經(jīng)營模式，首先當(dāng)然需要滿足行業(yè)領(lǐng)域要求，即屬于“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域”（當(dāng)然實(shí)際上對(duì)“能源”、“交通運(yùn)輸”、“水利”、“環(huán)境保護(hù)”、“市政工程”的進(jìn)一步認(rèn)定仍存在一定主觀性，還需進(jìn)一步研究）；在這一前提下，還需要符合各項(xiàng)具體篩選條件，尤其各地方對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目篩選的相關(guān)規(guī)定較為繁雜，實(shí)踐中需充分梳理、結(jié)合項(xiàng)目所在地具體情況進(jìn)行分析。

　　 另外，還需明確的是，盡管通過上文的分析，能否適用特許經(jīng)營模式需要進(jìn)行項(xiàng)目篩選，但另一個(gè)方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行特許經(jīng)營的項(xiàng)目，則是需要強(qiáng)制適用特許經(jīng)營的。因特許經(jīng)營權(quán)是經(jīng)特定程序而獲得的對(duì)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入權(quán)，本質(zhì)上屬于需要國家進(jìn)行特別許可的行政授權(quán)行為，對(duì)于符合本文分析的行業(yè)領(lǐng)域及具體篩選條件、擬進(jìn)行市場化運(yùn)作的各項(xiàng)目，社會(huì)資本均應(yīng)按法定程序經(jīng)特許經(jīng)營授權(quán)才可介入，這也是特許經(jīng)營項(xiàng)目市場準(zhǔn)入行政強(qiáng)制力的體現(xiàn)。

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