王守清在《PPP條例》研討會上的發言

發布日期：2018-06-25來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年6月13日下午，清華大學PPP研究中心主辦的“《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》專題研討會”在清華大學公共管理學院舉行。會議邀請了來自政府部門、高校科研機構、央企民企、律師界和咨詢界等領域的20余位專家學者就PPP立法中的關鍵問題進行了深入研討。此次研討會是清華PPP研究中心繼2017年8月舉辦PPP條例專家研討會后的又一次深入研討，更加注重搭建PPP相關領域專家的對話交流平臺，尤其是邀請了大量來自PPP實踐界的專家參與研討。相關研討成果將提交有關部門，為PPP條例征求意見稿的修改完善提供參考。

　　 這里是王守清教授——清華大學建設管理系教授、清華PPP研究中心首席專家在《PPP條例》研討會上的發言。

　　 前面各位專家提了很多很好的建議，我同意絕大多數的觀點，但有些我不完全認同，因為是從其各自角度提的，有“屁股決定腦袋”的問題。在具體回答這次研討會的6個問題之前，我先說幾個重要的觀點鋪墊一下，后面再很快過一下6個問題。

　　 學術與國際慣例：

　　 我和宋金波教授是學術界一輩子都研究PPP的，對國內外PPP算比較了解，也比較中立。中國實務界對PPP的認識，有一些過去幾年都錯了，加上其它各種原因，實操也錯了，導致去年下半年以來有關政策的出臺規范清理整頓PPP，而且新政策基本上都是按照國際慣例去改進的。

　　 說到國際慣例，不是說不尊重中國現實，但國際慣例由從發達和發展中國家PPP實踐中提煉出來的，也就成為學術或理論強調的東西。為什么我們中心要編寫國際系列PPP叢書（我每本都審讀了），并送給大家已經出版的這四本書，就是希望大家（含我）能復習和了解，不管全世界怎么做，PPP還是有共識的，這就是國際慣例和經驗，學習就是為了避免重復犯他們已經犯過的錯誤。

　　 PPP的定義與原則：

　　 全世界至今對PPP都沒有統一的定義，但學術界和國際上PPP做得好的國家的實務界都認為，好的PPP必須符合四個原則，我一直在宣傳，但似乎還沒有被國人完全接受或應用。

　　 第一，真正的風險分擔，因為每一方的能力不同，特別是風險控制力和承受力，哪一方對哪個風險最有控制力就去控制該風險，才有談判的規則，才有可能實現物有所值。

　　 第二，明確的產出要求，如果招標談判簽約時政府不說清楚，投資者就可能投機，政企雙方就會有很多爭議。

　　 第三，全生命期集成，如果政府分別找企業做設計、建設和運營，是分階段交付，但因政府不懂專業，很難協調好，如果交給國營企業去做，又是用別人（納稅人）的錢給別人（公眾）干事，很多情形下效率不高，這就是傳統模式的缺點；如果政府把公共項目授權投資者出錢、借錢、建設和運維，如果所提供的公共產品/服務符合政府的產出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒絕支付，因此，投資者一定要好好干，這就是管理和激勵制度的變革。當然，目前中國幾乎沒有任何企業具備這個全過程能力，故需要組成聯合體，中標后成立項目公司去單點對政府負責。

　　 第四，回報與績效關聯，投資者提供的公共產品/服務必須達標，不達標就肯定倒霉，回報高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關。

　　 有限追索項目融資：

　　 對投資者而言，PPP項目的風險很大，風險分擔與隔離非常重要，故涉及一個核心概念，即項目融資（通過項目去融資），理解了項目融資，6個問題中有些就很容易有答案了。

　　 第一個要素是要看PPP合同期內項目本身的收入是不是足夠，這個收入可以來自使用者，也可以來自政府；如果來自使用者不夠，就需政府補貼，政府不補貼，就必須給其它資源補償；如果不能向使用者收費，就需要政府支付，這是項目的財務測算問題。而且，項目融資是由投資者中標后組成的項目公司單點對政府負責，要實現有限追索，即把項目/項目公司的風險與投資者母公司隔離，因此，投資者肯定是要追求出表。

　　 另外，政府更應管的是結果，而不是按傳統模式太管過程，因為PPP是讓企業負責全過程并承擔相應大量風險，政府就應把有關控制力讓渡給企業。除了項目的期望收入和企業的控制力，項目融資的另一個要素就是項目的產權歸屬問題，根據不同類型項目，有的不能給企業產權，有的能給有限產權。

　　 項目融資的第三個也很重要的要素就是合同，而且不是政府和項目公司之間的一個合同，還有項目公司股東之間、項目公司與一系列干系人（金融機構、承包商、供貨商、保險公司等）之間的合同。而且，為了幫助項目公司去融資，而政府沒有給項目公司項目產權去抵押的話，政府就應給債權人直接介入權，等等，目前國內尤其缺乏這個直接介入權。

　　 總之，如果項目期望收入足夠（如覆蓋所有建運維、資金成本和利潤稅收等的120%或以上）、投資者出的項目資本金足夠（如達到總投資的20%以上）、參與項目的相關企業能力強、所有的合同簽得好，是可以實現有限追索項目融資的，這就是國際慣例。

　　 PPP的伙伴關系：

　　 剛才提到控制力，有些控制力讓渡給企業后如何保證政府在合同期內的控制力，也是PPP的核心之一。如果應用PPP讓社會資本出錢借錢去干項目，但政府還是按傳統的行政干預方法去管就麻煩了。政府對PPP項目的控制力，除了適用于所有模式公共項目的宏觀法規政策，最主要的，一是通過合同約定，至于叫特許經營還是PPP，無所謂，關鍵看合同，這是商業的方法。

　　 但PPP合同期長達十幾二十年，不可能很完備，故政府的控制力還可以通過政府在項目公司中占股份而實現，有了股份就有知情權和參與公司治理權，也可以約定一票否決權，但原則上是不能干預投資者的具體經營，這還是商業的方法。總之，用商業而非行政的方法去保證政府的控制力，這就是第三個P的本意，Partnership（伙伴關系）。

　　 PPP條例的重中之重：

　　 2014年力推PPP四年多的實踐證明（我特別不愿意說這點，怕得罪有關部委），前面一個專家也提到，就是這次條例必須解決的：各相關部委的責權利劃分，如果不解決，條例出來也沒有什么太大的作用。我基本同意前面專家的話，實施PPP，不發揮專業部委的作用，讓管錢的管項目確實容易出問題，但管錢的必須有一票否決權，否則PPP必然造成地方債，因為地方政府更多是短期政績目的，投資者也都是短期目的，這與PPP重視長期的思想和中央的PPP改革方向也是背離的。

　　 六個問題的探討

　　 有了前面的幾點鋪墊，現在很快過一下研討會6個問題，很容易得出的。

　　 問題1，我上面的發言已經大概回答了。從我國PPP的目標而言，第一還是解決供給問題和地方債問題，第二是解決效率問題，這兩個問題不能解決，推廣PPP沒有太大意義，額外的第三個，是為了落實中央“一帶一路”戰略，通過國內推廣PPP的過程，打造我國大企業（不管是央企國企還是民企）的綜合能力，能按國際慣例“走出去”實施PPP。如果在國內不規范做，還把國內不規范的做法帶出去，很可能血本無歸。我有時講課開玩笑說，我這個群眾的政治覺悟還比官員和央企國企的高管還高，至少對中央推廣PPP的目的理解更到位。至于PPP適用項目的范圍和特征，我新浪實名微博轉發過國際上的一個表格，就4個特征對不同類型項目分別打的分，分數越高的項目類型越適用PPP。

　　 問題2，特許經營和PPP的關系，PPP推廣都4年了，我覺得現在還糾纏于這個問題沒有太大意義。其實，這是不同階段的不同用詞，國內外幾十年實踐發展下來，PPP已是一個廣義概念，當然，也有狹義PPP的概念，政府在項目公司中占股份，但也不是必須的；特許經營本身的內涵也在變化，前面有專家提到，因為公共產品/服務提供的終極責任是政府的，即使不向使用者收費，也要走流程，也有特許的意思，而不是說向使用者收費才是特許；還有經營的內涵也不再是狹義的，向使用者收費是經營，向政府收費也是經營啊。因此，建議條例回避這個問題，就強調廣義PPP，包含特許經營等各種模式，其它細節留在PPP合同中約定。至于合同屬性，仍按去年的PPP條例（征求意見稿）重點考慮引起爭議的原因去分別處理即可，如果非要說屬性，我贊同一分為二。

　　 問題3，我也覺得應該回到我國的基本建設程序，2014年4月的第一次PPP沙龍時我就明確提出了“PPP五步曲”： 發改委和行業主管部委負責項目規劃和可研審批與立項，一個項目沒有決定要做之前，就不要討論是否PPP的問題，這是第一步； 第二步，一個項目是否用PPP，要做模式比較，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好就用哪種，因為各種模式有各自的優缺點；如果政府沒有錢，而項目必須上，就應允許政府在一定前提下借錢（現在是把這條路堵太死了），當然也可以考慮PPP，但如果PPP還不如政府借錢做得好，就不用PPP；政府有錢也不一定就用傳統模式，要看是不是PPP更好。去年7月底PPP條例（征求意見稿）出來時，我們清華PPP研究中心組織的研討會上我也提過這點。總之，物有所值的理念必須有，至于用什么評價方法是另一回事，但條例不會寫到方法這個層面這么細，但理念必須有。 過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條PPP路，這是不對的。我說過多次，全世界PPP做得最好的幾個國家中，PPP項目只不過是公共產品的10%-20%，中國再怎么特殊也就30%左右。如果一個項目決定要PPP，就要看是使用者付費還是政府付費，這是第三步，這就是財政承受力問題，是財政系統的權力，只要政府支付不起（加上該PPP帶來的溢價財政收入），就一票否決。 第四步是招標評標怎么選擇適合投資者的問題，必須考慮全過程能力，一個企業不行，就組成聯合體，前面提過。

　　 第五步是監管與支付問題，前面也提過，這一點政府這一兩年開始重視了，這是很對的。

　　 問題4，《招標投標法》與《政府采購法》，確實這兩個法用在PPP項目都有不足，但這兩個法的層級比PPP條例高，條例只能從現有的招標投標法和政府采購法中看能不能找到一點空間，用條例解決存在的問題。當然，如果以后能出《PPP法》，則可以列明：如果本法與別的法沖突，以本法為準。

　　 問題5，股權能不能轉讓和轉讓條件，2014和2015年發改委法規司負責基礎設施和公用事業特許經營立法時開了很多研討會，有很多爭論但還是有共識（建議調出當初的會議紀要看看，很有價值）： 股權轉讓問題，PPP項目可分成建設期和運營期，建設期中實質控制股東不能轉讓股份，因為沒有建成的設施沒有什么價值的，也沒有任何收入，如果允許轉讓，對政府和放貸銀行風險太大。國際上的項目融資，銀行是要求投資者在建設期提供完全追索或完工擔保的；建成之后，實質控制股東特別是工程公司股東，則有不能轉讓股份的鎖定期，過了鎖定期可以轉讓，但必須獲得政府同意，也有追加其它限制的，如核電PPP，可能要求工程公司股東合同期內都不能轉讓股份或轉讓后必須有最低股份保有額；另外，如果是轉讓股份給散戶投資者，也會有上限約束。 運行期中的實質控制股東如設備供應商和運營商也要有限約束。但不管是建設期還是運營期，財務投資者或金融機構的股權或債權轉讓就不必施加太多約束，只要能找到接盤者即可。這樣，如果我們國家PPP數量到了一定的規模，就可以發展二級市場，項目穩定了，投資者只要能找到更便宜的錢來替代之前更貴的錢就行了，這就是二次融資或再融資，當然還有主動或被動一說。 英國早期的PPP項目二次融資出了一個爭議，因為項目建成后風險降低，投資者做了二次融資，有比較多的超額收益，引起了是否暴利和是否該分享的爭論，最后的共識是，因為投資者是用公共產品/服務獲得的超額收益，所以政府要代表公眾分享一部分才更公平。

　　 問題6，SPV相關的，我前面說過項目融資的概念，投資者必須做到風險隔離，如果不能實現風險隔離，也可能把央企坑死，特別是對外PPP項目。

　　 其他幾個問題

　　 還有幾點看法，我覺得對PPP很重要，順便也提一下。

　　 實施一個PPP項目時，應從六個方面去評估：

　　 第一是法律法規可行性，這個不必多言，制定PPP條例正是為了解決這個問題。

　　 第二是項目可行性，除了傳統模式要評估的規劃、經濟、環保等可行性，PPP最相關的是財務、合同、社會、配套等可行性。

　　 第三是可融資性，包括兩方面，一是投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權投資），二是能不能借到錢（債權融資）。政府選擇社會資本時一定要看投資者的投融資能力，對資本金和貸款不能如期到位的中標者要懲罰，過去幾年很多政府被中標者資金不能到位而拖延；投資者投標時也要量力而行、要事先跟各潛在放貸方溝通放貸條件，確保中標后投資融資不出問題。

　　 第四是可負擔性，如果是政府付費或補貼，重點看政府的財政承受力和信用；如果是使用者付費，重點看市場需求和使用者支付意愿與能力，即定價與調價問題。市場需求風險的分擔，國際趨勢是越來越多地推給投資者，而不是政府完全承擔，這樣做的好處是投資者會更慎重選擇項目，避免政府一廂情愿的政績或無效益PPP項目的濫上。當然，從投資者角度而言，如果銷售渠道是政府控制的，如電網水網，政府就必須擔保電廠水廠的最低購電購水量，但廠網打包的電廠水廠項目，政府就不一定擔保最低購買量，但必須給投資者壟斷性/排他性，市場需求風險就主要由投資者承擔了。對文旅、產業新城等PPP項目，政府是不太可能給投資者擔保市場需求的，投資者若沒有能力把市場需求做起來，投資就可能失敗。說到定價與調價權，不少人的理解也是錯誤的，公共產品/服務向使用者收費的定價/調價是政府及其立法機構的權力，任何與政府談使用者付費PPP項目的定價/調價都是試圖搶奪政府及其立法機構的權力，跟政府不能這樣談，而應跟政府談"協議價格(含根據通貨膨脹等的調價)+多退少補"機制，即向使用者收費的價格仍由政府決定，如果雙方約定協議價格是6塊錢，但政府決定投資者只能向使用者收4塊錢，則政府補貼2塊錢；如果政府決定向使用者收8塊錢，投資者多收的2塊錢就必須還給政府；政府付費的PPP項目就是雙方談"影子價格(含根據通貨膨脹等的調價)"機制。

　　 第五是可執行性，兩個方面，一是所有涉及政府審批的各種風險，包括同級其它部門和上級政府的審批，必須政府負責，故聯評聯審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程，效率極低；二是項目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如財務投資者若主導PPP項目，自己不一定會干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項目出了問題還是自己要負責，對政府負責。

　　 第六是可監管性，這是基于績效指標和產出要求的，如果不說清楚，監管就沒有依據，而且監管并不僅僅是政府實施機關的事，還有相關政府部門在傳統模式下的監管、社會公眾特別是使用者參與的監管，太專業的方面，政府還可以委托獨立第三方代表政府監管。

　　 總之，前面提到的PPP的四個原則和6個評估方面，是PPP最重要的方面，PPP條例最好能體現，其它方面則是細節問題，PPP條例可能不會涉及到，可以留待以后的PPP相關政策、指南、手冊和示范合同等明確。

　　 為了參加今天下午的研討會，我昨天還專門把我自己過去有關PPP立法的論文復習了一遍，發現我的觀點沒有多少變化，而且我這四年來一直在基層跑，接觸了PPP的各方，了解現實中各方面情況，估計這就是我前面提到的，學術界最中立，更強調國內外實踐的經驗與共識，故更經得起時間考驗。

　　 謝謝各位！

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