沛縣供水PPP項目思考：PPP付費機制等常見問題的幾點建議

發布日期：2018-06-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 沛縣供水PPP項目于2015年10月發起，2016年8月確定社會資本方，9月成立項目公司，項目落地歷時近一年。沛縣專門成立了沛縣供水PPP項目領導小組，各方協調合作、仔細調研、合理設計、科學論證，保證了項目的實施質量。項目于2016年10月被評為財政部國家級第三批示范項目。

　　沛縣供水PPP項目在地表水廠項目中，社會資本投融資完成改擴建工程，政府授予社會資本原有和新建部分的特許經營權。居民或企業等用戶按照政府定價的供水水價付費;建設期、運營期設定不同的運行基本水量，不能覆蓋投資、經營成本及社會資本合理收益部分，由政府支付可行性缺口補助。對于已建成的污水處理廠：項目公司負責運營，政府向項目公司支付污水處理服務的固定費用(含人員工資福利、管理費、修理費等)和可變費用(單位電費、單位藥劑費、單位水費、單位污泥運輸費等)，其中可變費用根據實際污水處理量進行結算。對于市政管網及農村安全飲水工程：社會資本投融資完成新建部分，政府將原有和新建管網均委托給社會資本運營，由政府付費。回報機制包含管網可用性付費和管網運營維護費兩部分。

　　 本文通過對項目的總結，提出一些當前PPP項目中常見問題的解決方式，以供參考借鑒。

　　 污水處理費的收取及項目付費模式問題

　　 目前，市場上污水處理費的收取主要有三種方式：各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費;政府委托某企業專門從事生產和生活污水的處理，然后從財政上撥付污水處理費給企業;企業或個人集中處理生產或生活污水而向企業或個人收取的污水處理費。

　　 污水處理項目的付費機制主要為兩種，一種為“使用量付費”模式;另一種為“可用性付費+運營維護費”模式。“使用量付費”模式下，政府向項目公司支付項目使用量對應的服務費用，并根據項目公司實際運營質量進行績效評價而調整。“可用性付費+運營維護費”模式下，項目公司通過對項目設施的維護保持項目的可用性，政府根據維護情況向項目公司支付經績效考核后的可用性付費;另外，政府根據項目公司對污水處理廠及配套管網的運營情況向項目公司支付運營維護費。

　　 建議探討一種新的付費模式：“容量付費+水量付費”。鑒于污水處理項目屬于非營利性的環境保護項目，項目建設必要性、投資規模很大程度取決于地方政府對區域的總體規劃、環境保護政策、人口發展情況等因素。所以，項目建設完好并且滿足了政府的基本需求時，政府應給予項目公司支付一部分費用，即“容量付費”。“容量付費”與社會資本的關聯不大，付費的多少主要受政府對項目建設投資規模方面需求的影響，故這部分風險因素理應由政府方承擔。污水處理設施開始運營后，實際處理水量、水質達標情況等不再受制于政府。此時，政府應向項目公司支付另外一部分費用，即“水量付費”。“水量付費”與政府的關聯性不大，付費的多少主要受進水規模、項目公司的技術管理水平、工藝處理、成本控制等因素的影響，故這部分風險因素理應由項目公司承擔。

　　 污水處理項目中長期水價問題

　　 污水處理項目的建設一般都是一個持續的過程，比如一期、二期甚至多期。污水處理項目在實際建設過程中，一般不允許超前建設。超前建設一方面會讓資源浪費，另一方面也會增加運營期的固定資產折舊費，變相的增加了污水處理成本。同時，污水處理項目在設計過程中，如果不考慮遠期，很可能會造成土地資源浪費，部分設施設備重復建設。所以，污水處理項目很多情況下是總體設計、分步實施。在這種現實條件下面臨一個難題，就是一期項目建設運營后，已經形成一個污水處理費單價，待二期項目甚至遠期的項目建設后，總投資規模、處理工藝、運營成本均發生了一些變化，屆時二期的污水處理費單價如何確定?

　　 以下提出兩種思路：

　　 思路一：一期項目建成運營后，此時會存在一個污水處理費單價，根據這個污水處理費單價，當期可以計算出對應的項目資本金內部收益率。待二期項目建設運營時，依據屆時的銀行中長期貸款利率可以初步確定二期的項目資本金內部收益率，最后依據這個項目資本金內部收益率、二期總投資、成本數據、處理水量來計算出二期的污水處理單價。以此單價為基礎再做一些細微的調整(比如上下10%)，確定二期最終的污水處理單價，從而給政企雙方合作提供一種有效的解決途經。遠期的可以根據此種思路繼續深入探討。

　　 思路二：一期建設運營后，二期規劃建設的時間距離一期較短(不超過5年)的情況下，可以考慮這種方式。此時，在計算一期的污水處理費單價時，以一期和二期項目的總投資為計算基數，同時，對一期、二期的建設時間、處理水量、處理工藝、運營成本都有了初步的規劃和設計，在此時即可把未來一、二期的污水處理費單價統一確定。提前設計一種調價機制(通過敏感性分析計算出不同情況下的調價策略和權重)，當二期的建設時間、處理水量、投資規模等發生變化時，再根據這個調價機制來進行分項調價。

　　 對污水處理項目的績效考核設置問題

　　 績效考核本質上是一種過程管理，而不僅僅是對結果的考核。對于PPP項目的績效考核一直是政府方、社會資本方，乃至金融機構等相關利益者均高度關注的問題，本文僅從污水處理項目的角度出發，初步探討考核指標設置。

　　 傳統的績效考核通過設置指標類別、評分標準、指標權重，運用人員打分或者數據采集，計算出考核客體的得分，根據考核得分對考核客體進行獎懲，以達到激勵效果。對于PPP項目的績效考核也應當遵循績效考核的基本目的，即“激勵”作用。PPP項目績效考核的考核主體是政府方，考核客體是項目公司，考核目的是讓項目公司能夠提供更優質的服務，并盡可能的發揮社會資本方的優勢。因此，考核指標應以結果為導向，圍繞考核目的進行設置，科學有效的激勵項目公司。

　　 以沛縣供水PPP項目為例，該項目目前其污水項目的績效考核主要從生產管理(污水處理量、污水處理率)、質量管理(水質綜合合格率、排水水質抽查、質量管理臺賬齊全)、安全管理(重大安全生產責任事故、安全隱患整改完成率)、設備管理(主要成產設備完好率、特種設備完好率、設備維修及時率、設備管理臺賬齊全)、基礎管理(勞動紀律問題、崗位衛生)等方面進行考核。按照上述做法，還可以對這些考核指標進一步分類，納入政府績效考核的范圍應該包括污水處理量、污水處理率、水質綜合合格率、排水水質抽查合格率、安全管理、群眾滿意度等指標，其它指標不再作為政府方績效考核的考核指標。通過這樣的區分，可以讓政府集中力量解決關鍵問題，也能保證未來眾多PPP項目都進入運營期時，政府方能夠及時履行考核職責，提高效率。

　　 作者單位:江蘇省沛縣財政局 北京金準咨詢有限責任公司

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