財政部：關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知（附官方解讀）

發布日期：2018-03-27來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知
財預〔2018〕34號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

　　為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照推動高質量發展的要求，加強地方政府債務管理，發揮政府規范舉債對經濟社會發展的促進作用，有效防范化解地方政府債務風險，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰，現就做好2018年地方政府債務管理工作通知如下：

　　一、高度重視地方政府債務管理工作

　　黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理工作。黨的十九大報告指出，從現在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。國務院常務會議強調，嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規舉債。

　　地方政府舉債要與償還能力相匹配，是必須遵循的經濟規律。地方各級財政部門要全面貫徹黨的十九大精神，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴格落實屬地管理責任，將防范化解地方政府債務風險作為當前財政管理工作的重中之重，依法健全規范的地方政府舉債融資機制，既要開好“前門”，穩步推進政府債券管理改革，強化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發揮政府規范舉債的積極作用，支持補齊民生領域短板，又要嚴堵“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續發展底線，加大財政約束力度，硬化預算約束，堅決制止和查處各類違法違規或變相舉債行為，促進經濟社會健康持續發展。

　　二、依法規范地方政府債務限額管理和預算管理

　　（一）合理確定分地區地方政府債務限額。地方政府債務限額分配要充分體現立足財力水平、防范債務風險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批準的地方政府債務限額過多留用本級或下達下級，實現不同地區地方政府債務限額與其償債能力相匹配。

　　（二）加快地方政府債務限額下達進度。省級財政部門要提前做好各項工作準備，自收到經國務院批準后下達的分地區地方政府債務限額起，盡快提請完成本地區政府債務安排的法定審批程序，原則上于1個月之內下達各市縣級政府，具備條件的地區應當盡量提前下達。

　　（三）用好地方政府債務限額。在嚴格執行法定限額管理的同時，鼓勵各地區按照《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）規定，積極利用上年末專項債務未使用的限額，結合項目對應的政府性基金收入、專項收入情況，合理選擇重點項目試點分類發行項目收益與融資自求平衡的專項債券（以下簡稱項目收益專項債券），保障重點領域合理融資需求。

　　（四）落實全面實施績效管理要求。建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強債務資金使用和對應項目實施情況監控，引導各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務資金，地方政府債務資金只能用于公益性資本支出，不得用于經常性開支，要優先保障在建工程項目建設，提高債務資金使用績效。

　　（五）推進地方政府債務領域信息公開。及時公開本地區地方政府債務限額、余額、期限、用途等信息。完善地方政府債券信息披露機制，發行一般債券應當重點披露本地區生產總值、財政收支、債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息；發行專項債券應當重點披露本地區及使用債券資金相關地區的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息，發行項目收益專項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規模及分年投資計劃、建設資金來源、項目融資平衡方案、潛在風險評估等信息，以及由第三方專業機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

　　三、及時完成存量地方政府債務置換工作

　　（六）加快存量地方政府債務置換進度。各地應當盡早啟動置換債券發行，確保在國務院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內承擔有限責任。

　　涉及按規定核減（銷）存量政府債務的，應當有可驗證的合法書面憑據。涉及工程款結算延期的，可以根據工程完成進度協商置換一部分對應的存量政府債務，后續工程建設通過財政預算資金或地方政府新增債券資金等統籌支持。

　　（七）強化置換債券資金管理。各地要督促本地區各級政府和相關單位對照《財政部關于做好2016年地方政府置換債券核查情況整改工作的函》（財預函〔2017〕31號）各項整改要求，規范使用置換債券資金，置換債券資金要嚴格用于償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務，嚴禁用于其他用途。

　　四、著力加強債務風險監測和防范

　　（八）健全地方政府性債務風險評估和預警機制。加強風險評估和預警結果應用，動態監測高風險地區債務風險狀況并向本地區政府性債務領導小組報告，提請建立風險評估和預警結果對高風險地區的約束機制，督促高風險地區采取有效措施逐步化解風險，研究制定對高風險地區政府投融資行為的約束性措施。

　　（九）發揮地方政府財政重整計劃作用。按照《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）規定，督促相關高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

　　五、進一步強化地方政府債券管理

　　（十）加快實現地方政府債券管理與項目嚴格對應。堅持以健全市場約束機制為導向，依法規范地方政府債券管理。嚴格遵循地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出的法律規定，地方政府債券發行必須一律與公益性建設項目對應，一般債券和專項債券發行信息披露時均要將債券資金安排明確到具體項目；債券資金使用要嚴格按照披露的項目信息執行，確需調整支出用途的，應當按照規定程序辦理，保護投資者合法權益。

　　（十一）穩步推進地方政府專項債券管理改革。完善專項債券管理，在嚴格將專項債券發行與項目一一對應的基礎上，加快實現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。繼續推進發行土地儲備和政府收費公路專項債券。合理擴大專項債券使用范圍，鼓勵地方按照《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）要求，創新和豐富債券品種，按照中央經濟工作會議確定的重點工作，優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目，積極探索試點發行項目收益專項債券。

　　各地利用上年末地方政府專項債務未使用限額的部分試點發行項目收益專項債券的，應當按照財預〔2017〕89號文件要求，組織制定實施方案以及專項債券管理辦法，報財政部備案后實施。

　　（十二）完善地方政府債券本金償還機制。將防范地方政府債務風險和促進政府債券資金集約使用有機結合，既要根據公益性項目建設進展合理確定發債規模和期限，又要結合實際情況靈活創新地方政府債券本金償還機制。在按照市場化原則保障債權人合法權益的前提下，地方政府發行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風險。

　　（十三）大力發展地方政府債券市場。穩妥利用銀行間市場、證券交易所市場發行地方政府債券，積極探索在商業銀行柜臺銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。完善地方政府債券市場化定價機制，各地要自覺增強市場化意識，嚴禁采取非市場化手段干預地方政府債券發行定價，充分發揮市場在地方政府債券發行中的決定性作用。鼓勵各地通過政府購買服務等方式，引入第三方機構參與地方政府債券發行準備工作，提高地方政府債券管理專業化程度。

　　省級財政部門和財政部駐各地財政監察專員辦事處要加強債務調研、核查和檢查，發現問題的及時督促整改、嚴肅問責。

　　特此通知。

　　財 政 部

　　2018年2月24日

 

　　財政部有關負責人就發布《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》答記者問

　　一、問：當前我國政府債務風險情況如何？

　　答：《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。

　　截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為76.5%，低于國際通行的警戒標準；加上納入預算管理的中央政府債務13.48萬億元，我國政府債務29.95萬億元。按照國家統計局公布的我國2017年GDP初步核算數82.71萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為36.2%，比上年下降0.5個百分點，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

　　二、問：《通知》出臺背景是什么？

　　答：黨的十九大報告提出，從現在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。國務院常務會議強調，嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規舉債。

　　為全面貫徹黨的十九大精神和黨中央、國務院決策部署，財政部印發《通知》，要求地方財政部門堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴格落實屬地管理責任，將防范化解地方政府債務風險作為當前財政管理工作的重中之重，依法健全規范的地方政府舉債融資機制，既要開好“前門”，穩步推進政府債券管理改革，強化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發揮政府規范舉債的積極作用，支持補齊民生領域短板，又要嚴堵“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政承受能力底線，加大財政約束力度，硬化預算約束，堅決制止和查處各類違法違規或變相舉債行為，促進經濟社會健康持續發展。

　　三、問：《通知》主要內容是什么？

　　答：《通知》全面貫徹落實黨的十九大精神、國務院政府工作報告要求，立足財政部門職能，堅持以防范化解地方政府債務風險為主線，在依法規范地方政府債務限額管理和預算管理、及時完成存量地方政府債務置換工作、著力強化債務風險監測和防范、進一步強化地方政府債券管理等方面提出具體要求，切實將思想和行動統一到黨的十九大精神上來，統一到黨中央對2018年經濟工作的部署上來。

　　（一）依法規范地方政府債務限額管理和預算管理。要求各地合理確定分地區地方政府債務限額，實現不同地區地方政府債務限額與其償債能力相匹配；加快地方政府債務限額下達進度，盡早發揮債券效益；用好地方政府債務限額，保障重點領域合理融資需求；落實全面實施績效管理要求，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，提高資金使用績效；推進地方政府債務領域信息公開，以公開促進規范管理。

　　（二）及時完成存量地方政府債務置換工作。要求各地加快存量政府債務置換進度，確保在國務院明確的期限內完成置換工作；強化置換債券資金管理，確保嚴格按規定用途使用債券資金。

　　（三）著力加強債務風險監測和防范。要求各地健全地方政府性債務風險評估和預警機制，督促高風險地區采取有效措施逐步化解風險；發揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關高風險地區恢復財政收支平衡狀態。

　　（四）進一步強化地方政府債券管理。要求各地將地方政府債券發行、資金使用與公益性建設項目對應，實現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配；穩步推進地方政府專項債券管理改革，繼續推進發行土地儲備和政府收費公路專項債券，擴大項目收益和與融資自求平衡的地方政府專項債券試點范圍；完善地方政府債券本金償還機制；大力發展地方政府債券市場，推動地方政府債券投資主體多元化，完善地方政府債券市場化定價機制。

　　四、問：2018年是地方政府債務置換的收官之年，目前進展如何？下一步在這方面有哪些舉措？

　　答：發行地方政府債券置換存量政府債務，是規范地方政府債務管理、防范化解存量政府債務風險的重要舉措。2015年8月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議批準2015年地方政府債務限額時明確，“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”。截至2017年底，累計置換存量政府債務10.9萬億元，地方政府債券余額14.74萬億元，占地方政府債務余額近90%，累計為地方政府節約利息支出約1.2萬億元，緩解了存量政府債務集中到期償還風險，避免了地方政府資金鏈斷裂，降低了金融系統呆壞賬損失，支持了金融機構化解系統性風險。

　　加快存量政府債務置換，是堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰的重要內容之一。2018年，財政部將繼續指導各地做好存量政府債務置換相關工作，《通知》要求：

　　（一）加快存量地方政府債務置換進度。依據預算法、擔保法、合同法等有關規定，嚴格執行《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），要求各地盡早啟動置換債券發行，確保在國務院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內承擔有限責任。

　　涉及按規定核減（銷）存量政府債務的，應當有可驗證的合法書面憑據。涉及工程款結算延期的，可以根據工程完成進度協商置換一部分對應的存量政府債務，后續工程建設通過財政預算資金或地方政府新增債券資金等統籌支持。

　　（二）強化置換債券資金管理。準確把握并牢牢堅守防范存量政府債務風險的政策初衷，督促各地規范使用置換債券資金，將置換債券資金嚴格用于償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務，嚴禁用于其他用途，防止“老債未化、新債又生”反而加劇風險。

　　五、問：2018年如何加強債務風險監測和防范？

　　答：安而不忘危，治而不忘亂。地方政府債務風險總體可控，但個別地區風險不容忽視，必須全面貫徹黨的十九大精神，將防風險擺在突出位置，著力增強風險防控意識和能力。國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）已經對建立地方政府性債務風險預警和預防機制提出了明確要求，并對債務風險應急處置作出了系統性安排。為進一步督促地方健全機制，完善措施，落實屬地管理責任，《通知》明確：

　　一是健全地方政府性債務風險評估和預警機制。嚴格執行國辦函〔2016〕88號文件規定，要求各地健全地方政府性債務風險評估和預警機制，加強風險評估和預警結果應用，動態監測高風險地區債務風險狀況并向本地區政府性債務領導小組報告，提請建立風險評估和預警結果對高風險地區的約束機制，督促高風險地區采取有效措施逐步化解風險，研究制定對高風險地區政府投融資行為的約束性措施。

　　二是發揮地方政府財政重整計劃作用。堅持市場化、法治化方向，要求各地應當按照國辦函〔2016〕88號文件規定，發揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

　　六、問：2018年在推進地方政府債務信息公開方面有哪些要求？

　　答：推進地方政府債務信息公開，是深入貫徹落實黨中央、國務院精神，回應社會關切、加強社會監督、發揮市場約束機制、保障債權人合法權益、助力深化改革的重要舉措。為進一步推進地方政府債務領域信息公開，《通知》要求：

　　（一）及時公開地方政府債務概況。包括本地區地方政府債務限額、余額、期限、用途等信息。

　　（二）完善地方政府債券信息披露機制。區分地方政府債券的不同類型特點，有針對性地提出信息披露要求。一是一般債券。一般債券主要以一般公共預算收入償還。相應地，發行一般債券應當重點披露本地區生產總值、財政收支、債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。二是專項債券。專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。相應地，發行專項債券應當重點披露本地區及使用債務資金相關地區的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。三是項目收益專項債券。項目收益專項債券是實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。相應地，在專項債券信息披露的基礎上，發行項目收益專項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規模及分年投資計劃、建設資金來源、項目融資平衡方案、潛在風險評估等信息，以及由第三方專業機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

　　七、問：2018年在地方政府債券管理改革方面有哪些舉措？

　　答：推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持全面深化改革。預算法（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，財政部堅持市場化改革方向，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，著力完善地方政府債券管理制度，大力發展地方政府債券市場，逐步提高地方政府債券市場化水平，取得了積極成效。截至2017年底，地方政府債券余額14.74萬億元，占地方政府債務余額近90%，發行場所由銀行間市場擴展至交易所市場，投資主體由商業銀行拓展至個人投資者和非銀行機構投資者，發行定價市場化水平不斷提高。

　　2018年，財政部將繼續推進地方政府債券管理改革，《通知》明確：

　　（一）加快實現地方政府債券管理與項目嚴格對應。堅持以健全市場約束機制為導向，依法規范地方政府債券管理。要求地方政府嚴格遵循舉債只能用于公益性資本支出的法律規定，發行地方政府債券一律與公益性建設項目對應，披露一般債券和專項債券發行信息時均要將債券資金安排明確到具體項目；使用債券資金也要嚴格按照披露的項目信息執行，確需調整支出用途的，必須按照規定程序辦理，保護投資者合法權益。

　　（二）穩步推進地方政府專項債券管理改革。全面貫徹落實中央經濟工作會議、政府工作報告有關要求，推進專項債券管理改革。一是完善專項債券管理。在嚴格將專項債券發行與項目一一對應的基礎上，加快實現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。二是擴大項目收益專項債券試點范圍。在優先支持在建項目平穩建設的基礎上，按照政府工作報告關于“合理擴大專項債券使用范圍”的明確要求，鼓勵地方按照《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）要求，緊緊圍繞中央經濟工作會議確定的重點工作，創新和豐富債券品種，優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目，積極探索試點發行項目收益專項債券。

　　（三）完善地方政府債券本金償還機制。指導各地將防范地方政府債務風險和促進政府債券資金集約使用有機結合，既要根據公益性項目建設進展合理確定發債規模和期限，又要結合實際情況靈活創新地方政府債券本金償還機制。在嚴格按照市場化原則保障債權人合法權益的前提下，地方政府發行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，防范償債資金閑置或挪用風險。

　　（四）大力發展地方政府債券市場。堅持問題導向，加強政策引導，全面提升地方政府債券市場化水平。一是要求各地穩妥利用銀行間市場、證券交易所市場發行地方政府債券，積極探索在商業銀行柜臺銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。二是要求各地完善地方政府債券市場化定價機制，自覺增強市場化意識，嚴禁采取非市場化手段干預地方政府債券發行定價，充分發揮市場在地方政府債券發行中的決定性作用。三是鼓勵各地通過政府購買服務等方式，引入第三方機構參與地方政府債券發行準備工作，讓專業的人做專業的事，提高地方政府債券管理專業化程度。

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