從高速增長轉向高質量發展——中國PPP的發展路徑思考

發布日期：2018-02-01來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在有關部門的大力推廣下，中國的PPP事業近年來經歷了井噴式的發展，取得了良好的開局，發展成效有目共睹。實踐證明，作為國家治理的重要工具，PPP不僅是有利于國家治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，是政府與資本之間的連接器、轉換器和助推器，更是我國財政體制變革的重要抓手和實施工具；它不僅服務于穩增長、調結構、補短板、惠民生的改革發展任務，服務于“一帶一路”的國家頂層戰略設計，更服務于“四個全面”的整體戰略布局；它在有效推動各類資本相互融合、優勢互補，提高公共產品和服務供給效率的同時，承擔起促進體制機制變革、提升執政能力使命，牽動全局發展的一項重大改革舉措。 但不容忽視的是，由于各種原因，部分PPP項目魚目混珠、良莠不齊，在一定程度上出現了“劣幣驅除良幣”的情況。如不加以及時糾偏，PPP不僅難以順利實施，有效發揮其應有的作用，而且還將導致系統性風險的增大。

　　 決策層顯然已經注意到了這一問題。從2017年下半年開始，財政部、發改委、國資委、一行三會等國家主要經濟主管部門密集出臺了規范地方政府舉債融資（《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號））、規范政府購買服務（《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號））、規范PPP項目庫管理（《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號））、規范央企參與PPP項目（《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號））、規范資管業務、鼓勵民間資本參與PPP項目、強化對銀行市場亂象進行整治等政策文件，其力度之大、頻率之密、范圍之廣，彰顯出決策層規范PPP健康可持續發展的決心和信心。

　　 一、堅定不移地推行PPP是中國經濟發展進入新時代的要求

　　 國際經驗表明，PPP將政府部門所追求的公平目標和社會（私營）部門所追求的效率目標，通過風險分擔和利益共享機制有效地結合起來，能更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用。

　　 只要機制設計得當，政府與社會資本的伙伴關系能真正形成良好的互補關系，就能使政府在宏觀調控、資源的運用能力、公共服務的監督管理經驗等方面所具有的優勢和社會資本在技術、管理、運營等方面所具有的優勢實現疊加，由此有效激活市場潛力，提升政府管理效能，提高公共產品和服務的供給質量，實現公平與效率的統一，更好滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。

　　 二、當前中國PPP發展過程中的諸多現象與中國國情密不可分

　　 中國與西方國家在政治體制和經濟結構的巨大差異，導致PPP的發展路徑和方式也與西方有很大的不同。近年來中國PPP的發展現狀已經充分體現了這一特征，這主要體現在以下幾個方面：

　　 （一） 政府：合作伙伴關系對管理能力和轉型的考驗

　　 盡管PPP作為決策層賦予的推動政府變革的有力工具，目標在于建立“法治政府、有限政府和高效政府”，但地方政府在實現轉型過程中仍然面臨較大挑戰。有些地方政府對PPP的理解還不夠透徹、話語權過大、甲方思維主導，導致一些PPP項目交易結構設計和績效考核體系不能完全體現社會資本的收益和長期訴求。政府從“管理型政府”向“服務型政府”，再到“商業合作伙伴型政府”的轉型之路，冰凍三尺，非一日之寒，改革轉型之路，任重道遠。

　　 （二） 央企：考核機制對參與動機和利益訴求的影響

　　 央企和地方國企在基礎設施建設領域長期的技術與經驗積累、雄厚的資本實力以及與國有金融機構之間天然的信任關系，使其在PPP推廣的初期占據了社會資本結構中的大部分比例。同時，由于PPP政策制定時對央企參與的動機考慮不充分、國資委對央企在PPP領域的績效考核機制滯后、央企只是借助PPP開拓市場獲取施工利潤等原因，導致央企在政策空窗期出現了“大躍進”式的推進。隨著國資委等部委的規范文件出臺，可以預見，央企在PPP的投資和運營方面會受到一定程度影響，傳統的以工程業績為考核體系不再適應新形勢下PPP的發展需要。

　　 （三） 金融機構：PPP盈利模式對體制和機制的挑戰

　　 目前以銀行為主的金融機構依然主要按照傳統的資金審批流程和審核標準應對PPP項目，盈利模式和風控機制并沒有隨之調整，在股權資本金投入、期限配置、資金成本考核及擔保增信機制等方面與PPP的快速發展不相匹配，加之長期以來積累的市場亂象久治不愈，創新動力不足，變革緩慢、導致中國PPP改革與發展在資金端的短期與長期難以平衡，由此影響到PPP改革的深入開展。

　　 （四） 經濟欠發達地區：PPP模式在減貧脫貧上的作用

　　 消除貧困、改善民生，是PPP改革提升人民獲得感的重要體現。中國地大物博，各地區差異大，PPP的運行模式和盈利模式也不可能完全一樣。例如，按照一般公共預算支出10%紅線的硬性約束，我國中西部及經濟欠發達地區在統籌所有PPP項目后，當地實際可推行的PPP項目體量很小；而北上廣深等一線城市卻離10%的紅線約束還有較大空間。這就造成了一方面貧困地區急需通過PPP模式減貧脫貧卻受到財政承受能力紅線的限制；而發達地區財政承受能力空間較大但實施卻較少的局面，由此導致PPP模式在減貧脫貧方面的功能和作用沒有得到充分發揮。

　　 對于PPP在過去幾年中所取得的成績，我們必須充分肯定，而對于發展中存在的問題，我們不可輕視，但也絕對不能因噎廢食。新問題必須要采取新的解決思路和舉措。

　　 三、中國PPP發展必將創造自己獨特的理論體系和演進路徑

　　 2018年，中國的PPP改革將進入第5個年頭。隨著中國經濟發展進入新時代，在“五位一體”制度體系基本建立和金融監管體系不斷改革完善的背景下，有中國特色的PPP理論體系正在悄然醞釀。我們相信，中國PPP的破繭重生之日指日可待，它必將迎來新的發展機遇。

　　 （一） 頂層管理機制和理論支撐體系的深化

　　 做好PPP管理架構的頂層設計，是PPP穩健發展的關鍵。從過去幾年的實踐來看，財政部門與發改部門各自按照職責分工，推行PPP改革的思路并不一致，在政策制定、實操指引、配套制度等方面有交集、也有分歧，并未形成頂層管理架構的合力，合作機制顯然亟待優化。我們認為，根據PPP內生的推動政府職能轉變的要求，鑒于PPP項目合作期限長、運營管理要求高等特點，建議盡快明確財政部門和發改部門職責分工，既要發揮發改部門在項目審批、立項等方面的專業優勢，又要實現財政在PPP項目全生命周期管理中的監督管理與防控風險的價值。

　　 （二）金融支持PPP發展的工具與模式創新

　　 金融支持PPP發展是金融業轉型升級的現實路徑，是金融服務實體經濟的本質要求，也是應對經濟發展“新常態”的主動作為。隨著我國利率市場化改革的加快推進，金融業“重抵押”的粗放型、同質化經營模式將難以為繼。PPP模式為金融業提高風險定價能力和經營管理水平，加快經營轉型與創新提供了有力的制度保障。今后應在建立PPP信貸融資綠色通道、創新運用符合PPP模式特點的信貸產品、完善PPP授信和風險管理體系、充分運用開發性金融工具推進PPP項目等方面深入推進工具與模式創新。

　　 （三）PPP推動“一帶一路”建設的探索

　　 PPP模式作為一種市場化、社會化的供給公共產品和服務的創新方式，能夠使“一帶一路”參與國在“引資”的同時，實現“引技和引智”。在“一帶一路”戰略中，離不開PPP模式的具體推動，離不開依托于PPP的政策溝通、貿易暢通和資金融通。作為其中重點的資金融通，是“一帶一路”戰略下PPP模式應用的重要支撐，一個市場化、多層次、可持續的融資體系，既要通過“亞投行”和央企等渠道全球合作幫助開發，也需要補充廣泛的民間資本。由此可見，探索“一帶一路”戰略下PPP模式的具體應用與契合，是推動“一帶一路”順利實施的重要保障。

　　 （四）PPP支持減貧脫貧的探索

　　 黨的“十九大”報告提出了2018年三大攻堅戰，其中的一項就是精準脫貧。在借鑒國際經驗并總結國內發展現狀的基礎上，我們應努力探索PPP推動減貧脫貧的機制，研究財政承受能力約束與地方發展之間的深層次關系，以PPP模式助力打贏脫貧攻堅戰，促進減貧發展、精準扶貧脫貧，進一步發揮PPP改革促進國家治理體系和治理能力現代化的作用，讓改革成果惠及更多人民。

　　 回首過去，展望未來。PPP肩負著助力中國經濟發展和改革的偉大使命，我們應牢記初衷，加強“四個自信”，共同努力，砥礪前行，推動中國PPP改革的健康發展。

　　 2018年PPP將如何發展？要回歸PPP本質，要堅守PPP初心。一是要解決地方政府債務；二是要提高效率；三是要幫助央企通過在國內好好做，學會和掌握PPP，然后“走出去”，有利于推進“一帶一路”建設。

　　 （作者：北京大學PPP研究中心主任、北京大學經濟學院院長 孫祁祥

　　 北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長 鄧冰）

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