全面實施績效管理 實現PPP“平飛”發展

發布日期：2017-12-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 當前PPP績效評價存在缺乏頂層設計等問題，從樹立項目績效意識等方面全力推進PPP績效管理，推動規范發展、穩定“平飛”態勢，是當前和今后一個時期PPP模式推廣工作的重要任務。 十九大報告談到財政工作時提出,全面實施績效管理。此前，財政部也多次發文要求對PPP開展績效評價和管理。近日，財政部負責人強調，在PPP工作中全面實施績效管理，提高經濟運行質量。

　　 這是針對近年來PPP“井噴式”發展所帶來的支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營內容“淡化”、適用范圍“泛化”等問題，中央及有關部門做出的有力回應。

　　 通過績效評價這一利器推動規范發展、穩定“平飛”態勢，是當前和今后一個時期PPP模式推廣工作的重要任務。

　　 當前PPP績效評價存在四個問題

　　 PPP績效評價缺乏頂層設計。盡管在PPP眾多的政策規章和實施細則中，都會或明或隱地提及績效問題，也制定了物有所值評價、財政承受能力論證等評價辦法，但遺憾的是，目前我國尚未形成系統的、專門針對PPP項目全生命周期的績效評價規范，也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實施、共性指標、監督管理、結果運用等方面制定相應的辦法和實施細則。

　　 PPP績效評價體系“碎片化”傾向較為嚴重。PPP績效評價的主體、利益相關者、對象、階段、指標體系不能完整地反應PPP的全貌，系統性不足。就評價主體而言，項目單位自評價、政府部門評價、社會資本評價等績效評價之間的關系沒有理順，不同評價主體的職能定位、側重點、相互關系沒有一個清晰界定。就評價對象而言，PPP涉及預算資金、社會資本等資金投入形式，政府、社會資本方、項目公司都會參與到PPP項目的運營過程中，針對不同資金來源的評價側重點應該有所差異。就評價階段而言，PPP項目的建設周期長，項目設計、立項、實施、轉讓和完結階段績效評價的目標、指標、運作方式存在一定的差異。物有所值評價和財政承受能力論證主要集中在項目的設計和立項階段。項目實施過程中的績效監測和評估、按績效付費機制尚不完善。已經完結的PPP項目事后績效評價和影響評價也有待規范。

　　 PPP績效評價機構能力亟須完善。PPP涵蓋了基礎設施和公共服務的大多數行業，涉及的專業知識面寬，涉及多元主體及領域。這對開展PPP績效評價機構的資質和能力提出了更高的要求。評價機構如果按照原來的“慣性”開展績效評價，很可能“以偏概全”。

　　 部分PPP績效評價結果運用流于形式。目前我國的PPP績效評價中依然存在物有所值評價量化程度不足、財政承受能力論證科學性不夠等問題，兩者支撐“總量控制”和“配置效率”提升的功能還沒有完全發揮出來。在項目實施階段，按績效付費的科學依據和動態調整機制不完善。在項目轉讓階段，績效評價對金融產品設計的支撐作用還有待提高。

　　 從五方面全力推進PPP績效管理

　　 第一，樹立PPP項目績效意識，制定政府和社會資本合作項目績效評價管理辦法、實施細則、評價指南、共性指標和工具方法，形成PPP績效評價的制度體系和頂層設計，為PPP績效評價工作的開展奠定基礎。同時，厘清財政支出績效評價和項目運營績效評價的區別與聯系。將PPP項目的財政支出績效評價納入財政支出項目績效評價一般框架中。將項目運營績效評價納入PPP全生命周期管理過程中。在評價方法和指標體系設置中突出定量評價的內容，體現PPP項目特殊性。緊扣“預算紅線”進行總量控制;緊扣方案之間的比較選擇，優化“配置效率”;緊扣成果導向，優化“運營效率”。

　　 第二，在事前階段，主要解決總量控制和配置效率問題，要加強物有所值評價、成本收益分析、公共部門比較值評價、財政承受能力論證、風險評估和影響評估，將這些評價的結果作為選擇PPP模式、私人提供、政府直接提供的依據。在事中階段，主要解決運營效率問題，需要按照投入、活動、產出、結果和影響的結果鏈條，建立PPP績效監測與評估系統，特別是需要建立績效與現金流、績效與付費之間的清晰關聯，形成按績效付費的機制，準確測算政府付費、使用者付費、可行性缺口補助的額度和周期。在轉移階段，要按照績效評價的結果設計金融產品。在項目完結階段，則需要從決策、管理和績效三個方面，對PPP項目開展總結性評價，尤其是要開展影響評價和成本收益分析。

　　 第三，完整的績效管理過程包括績效計劃的制定、績效監控、績效評價和問責四個階段，每個階段都需要利益相關者的充分參與。根據政府、社會資本、項目公司在利益訴求和職責履行上的差異，以結果鏈為主線，從投入、過程、產出和效益四個環節，分別開展PPP預算支出績效評價、社會資本運營績效評價、項目績效評價。這些績效評價既要相互聯系，又要體現差異性。

　　 第四，績效指標設置是績效評價的關鍵環節，為了推進PPP績效評價，需要盡快形成PPP績效評價的基本框架、共性指標。并在基本框架和共性指標的基礎上，建立針對不同對象、不同階段、不同行業的績效指標庫。參照歷史標準、行業標準、規劃標準、國際標準等，形成PPP提供基礎設施和公共服務的成本數據庫。

　　 第五，PPP績效評價及其管理有自身的邏輯和知識體系，需要加大培訓力度，建立專家庫，加強研究，總結成果。通過機構建設、能力建設和人才隊伍建設，提高PPP績效評價與管理的質量和水準。

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