五大案例 | 多維度解讀當下最火的PPP

發布日期：2017-11-01來源：百度百家編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 1、PPP 模式簡介

    1.1PPP 模式簡介

　　 PPP(Private-Public Partnership)即公共部門與私人企業在基礎設施及公共服務領域以某個項目為基礎而形成的合作模式。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP 模式于20 世紀90 年代從英國興起，目前已在全球范圍內被廣泛接受和應用。PPP 模式有廣義和狹義之分：

　　 圖1  廣義/狹義PPP 的框架與要素

　　

　　 廣義的PPP泛指公共部門和私人部門為提供公共產品和服務而建立的各種合作關系，可分為外包、特許經營和私有化三大類。其可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO 等多種模式。

　　 表1  廣義PPP 模式的分類

　　 狹義的PPP 是眾多項目融資方式中的一種，類似于特許項目經營，但在操作方式上有較大的不同。較為典型的方式是政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，強調共同設計開發和承擔風險，全過程合作進行項目開發和運營。政府和民營資本合作提供基礎設施具有很多模式，狹義的PPP 與BT、BOT 等模式的主要區別在于政府和社會資本相對參與程度以及承擔風險的大小。

　　 表2  狹義的PPP 與BT、BOT 等模式比較

　　

　　 1.2 PPP 模式具體案例：北京地鐵4 號線

　　 北京地鐵4 號線項目是我國城市軌道交通行業第一個正式批復實施的特許經營項目，也是國內第一個運用PPP 模式的地鐵項目。

　　 圖2  國內PPP 項目第一單：北京地鐵4 號線PPP 項目

　　

　　 作為首條采用PPP 方式建設運營的線路，北京地鐵4 號線引入了港鐵公司的投資和運營管理經驗。

　　 項目投資方面：項目總投資153億元，分為A 部分107 億元土建投資和B 部分47 億元的機電、運營管理投資。北京市政府投資107 億元建設項目A 部分，B 部分46 億元通過PPP 模式由社會投資組建項目特許經營公司負責投資建設。

　　 北京市政府及其控制的國有企業引入港鐵公司，設立特許經營公司：北京基投、首創集團和港鐵公司共同出資設立京港地鐵，其中港鐵股份為49%，首創股份占比為49%，京投占比為2%。作為特許經營公司的京港地鐵，投資46 億元建設項目B 部分(占項目總投資的30%)，并作為B 部分項目建成的運營管理主體。

　　 特許經營30 年后無償移交：項目建成后，京港地鐵租賃使用項目A 部分資產，負責該地鐵線路的運營管理，并擁有北京地鐵四號線30 年的特許經營權。特許經營期結束后，京港地鐵將B 部分項目設施完好、無償地移交給北京市政府，將A 部分項目設施歸還給4 號線公司。

　　 1.3PPP 模式VS BT 模式

　　 PPP 模式的基本結構是，政府通過政府采購的形式與特殊目標公司簽訂特許合同(特殊目標公司一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目標公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保，而是向借貸機構承諾將按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關費用。這個協議使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。由于協議內容的不同，PPP 的實施形式也有很多。較為普遍的情況是，私人承包商承擔設計建設的風險以及延期風險，但是政府承諾的收益足以彌補工程的競價成本和運營成本。

　　 而所謂BT(Build—Transfer)即建設—移交，是指政府通過特許協議引入國外資金或社會資金進行專屬于政府的基礎設施建設，在基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協議由政府贖回。BT 模式是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設，建設完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。

　　

　　 與現階段的BT 模式相比，PPP 模式在合作關系、民營企業進入時間、支付方式、政府參與程度、風險分擔、融資渠道和成本等多方面存在差別。

　　 表3  PPP 模式和BT 模式的區別

　　

　　 2、PPP：未來基建融資大勢所趨，政策頻出助力加速推廣

　　 2.1PPP 模式是未來基建融資大勢所趨

　　 從融資模式和控制主體的變化來看，政府提供基礎設施主要有兩條發展路徑，分別為功能性和實質性的路徑。功能性的路徑主要反映項目支付模式的變化：“政府出錢，企業施工→工程總承包(DB/EPC)→預融資(BT)→PPP 模式(狹義)”，實質性的路徑主要反映的是項目控制主體的變化(企業化)：“政府控制→央企國企負責→私企參與→政府和私人企業聯合參與”，目前我國已經發展到第二和第三步了，私企可以參與，同時國企按照法人企業經營項目，但仍具有一定的壟斷性。

　　 圖5  PPP 模式的趨勢和企業化發展路徑

　　

　　 當前我國基建融資以債務、BT 模式為主導

　　 不同的國家在不同的經濟發展階段是有不同的基建融資主要模式，我國央企、國企等大企業業務模式已經實現了工程總承包(DB/EPC)，現階段主要采用的是BT模式。在政府主導基建投資的大環境下，為獲取更多城建資金，地方政府多采取銀行貸款、BT、債券融資等手段，城投貸款模式、BT 模式成為了基建融資的主導。現階段，BT 模式是僅次于政府平臺貸款的第二大融資模式，大于地方政府債券融資。其實質是地方政府在面對基建投資增加的壓力下，通過社會資本的短期、有限參與(承包企業的墊資)，緩沖財政資金壓力，完成基礎設施的建設和回購。

　　

　　 PPP 模式是未來基建融資大勢所趨

　　 從國際經驗和長遠發展來看，隨著經濟發展、法律法規的不斷健全，權責分配、收入產出、監督監管、風險控制等方面不斷完善，基建項目支付模式和管理主體將發生變化，BT 項目將會逐漸過渡到更長期的PPP 模式，即基建項目的建設將從政府出資，企業施工模式轉變為企業出資，企業施工，政府回購的PPP 模式。對于我國來說，在銀行貸款、BT 等多種融資手段受到嚴格限制，同時政府轉變職能、全面深化改革的時代背景下，吸引社會資本，進行融資手段創新和轉型是必由之路。PPP 模式在多方面契合了這一轉變的要求，是未來國內基建融資大勢所趨。

　　 2.2 政策頻出力推PPP 模式

　　 政府力推拉開了PPP 模式大幕。近期，國家發改委與財政部相繼發布了指導意見與操作指南，分別從政策層面和實際操作上對PPP 推廣予以指導。多部委連續發布相關政策強調政府和社會資本合作模式的重要意義，有望加快PPP 模式的推廣之路。政府力推的信心和執行力，將在基礎設施領域掀起PPP 模式的熱潮。

　　 表4  近期推出的關于政府和社會資本合作政策

　　

　　 2.3 PPP 模式推廣帶來融資機制變革

　　 創新城鎮化基建融資

　　 根據財政部的測算，目前中國城鎮化率為53.6%，預計2020 年將達到60%，由此帶來的投資需求或將達42 萬億元;而在土地財政難以為繼，融資平臺融資職能將被剝離的趨勢下，城鎮化建設的需求將形成巨大資金缺口。而隨著《預算法》的修訂以及《關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺，在預算管理和債務約束的情況下，積極引入PPP 模式，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營、承包等方式參與基建投資，將在引入資金的同時，有望形成更有效率、可持續的資金管理機制。

　　 處理地方存量債務風險

　　 近幾年由于地方政府財政的支出壓力較大，大量的地方政府投資依賴于政府融資平臺的舉債完成，地方債壓力增加明顯。審計署的數據顯示，截至2013 年6 月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88 萬億元，負有擔保責任的債務2.66 萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34 萬億元。今年以來存量債務風險的化解一直是本屆政府的工作重點。近期頻出的政策表明了政府引入PPP 模式處理地方存量債務的意圖更加明顯。10 月底，財政部發布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中要地方各級政府甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目，要大力推廣PPP 模式，減輕政府公共財政舉債壓力。未來PPP 模式有望成為地方政府債務清理的重要轉型方向。

　　 圖8  地方政府債務余額期限結構

　　

　　 為中國企業走出去鋪路

　　 與國內的投融資模式類似，傳統的“走出去”融資模式也面臨著轉型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統模式下，外方借款人一般是項目發起人，國內銀行會要求外國政府提供主權擔保，但現在這方面的障礙越來越大。在破解中國企業走出去融資難的問題上，PPP 模式有望發揮重要作用。在中國高鐵等企業走向海外的過程中，政府和企業共同成立SPV(特殊目的機構)，將東道國政府和企業捆綁為“利益共同體”，一起負責項目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業化解政治、法律等風險，確保互利共贏，大幅減少政策變更風險。

　　 2.4 政策出臺解決問題和障礙，打開PPP 模式發展空間

　　 我國PPP 模式發展相對緩慢

　　 我國廣義PPP 模式最早可追溯到1984 年，以深圳沙角B 電廠的BOT 項目模式開始引入到基建領域。此后PPP 模式在我國的發展主要經歷了五個階段。狹義PPP模式開始于2004 年的北京地鐵四號線項目，此后得到不斷推廣，但“四萬億”刺激政策推出使債務融資成為地方政府基建融資的優先選擇，PPP 模式需求受到沖擊。到近幾年地方債務風險逐漸暴露，PPP 模式開始受到地方政府重視，應用領域也開始逐漸擴大。

　　 表5  我國PPP 模式發展階段

　　

　　 總結來看，我國PPP 模式沒有得到迅速發展的主要原因表現在公私合作方式不明確、配套制度的缺失(政策、法律法規、行業標準、示范案例等)以及政府融資模式的變化等方面。

　　 表6  我國PPP 模式發展緩慢的原因

　　

　　 政策出臺指導和解決問題，打開PPP 模式發展空間

　　 財政部、發改委連續發出“PPP合同指南”、“PPP 操作指南”、“PPP 示范案例”等文件和政策，從實際操作方面明確了PPP 模式的基本操作流程、規范和法律地位、利益保障等問題，PPP 項目有望大面積鋪開。未來在政府的有力推動下，更多的政策指導和支持以及相關法律法規等行業標準將會出臺和形成，企業與政府機構合作開發更多的項目的意愿將得到加強，將會有大量PPP 項目出現，PPP 模式進入快速增長階段。

　　 圖9  政策出臺解決PPP 模式發展存在的問題和障礙

　　

　　 2013 年中國PPP 項目的累計總投資為1278 億美元，而同為發展中國的巴西累計投資額達到了4382 億美元，我國和同類型新興市場相比仍有較大的差距。另外，考慮到地方政府巨大的融資需求以及PPP 模式對于地方融資平臺的替代效應，其未來發展空間巨大。

　　 圖10  中國和主要新興市場PPP項目累計投資額(億美元)

　　

　　 今年8 月份以來，重慶、江蘇、安徽、福建、青海等地先后發布了首批PPP 試點項目計劃，各省計劃投資額都在千億左右級別。據不完全統計，國家層面和地方政府今年以來推出的PPP項目已達近8000 億元。目前首批PPP 項目開始進入項目準備及采購等實施階段，隨著明年地方政府基建項目計劃的制定，PPP 項目將大量涌現。

　　 表7  部分地區PPP 項目推廣和進展

　　

　　 3、PPP 模式的嘗鮮者，建筑企業紛紛試水PPP 項目

　　 隨著政策推廣力度的加大以及具體PPP 項目操作規范的不斷完善，國內建筑工程上市公司紛紛試水PPP 模式，包括基建領域的中國建筑、中國鐵建、中國交建、中國中鐵、龍元建設，園林工程領域的普邦園林、東方園林、鐵漢生態，水利方面的圍海股份，均開始嘗試PPP 模式。

　　 表8  建筑行業上市公司參與PPP項目

　　

　　 普邦園林

　　 公司是園林行業內首個推出PPP模式的公司。公司在2014 年5 月中標的淮安白馬湖森林公園項目中首先引入PPP 模式，項目投資概算約10 億元，占公司2013年年度營業收入的41.8%。該項目中，淮安市白馬湖規劃建設管理辦公室出資整體投資的15%，普邦園林成立的合作公司將出資85%。項目結束后股權將直接被回購，投資建成的公園最終將歸白馬湖規劃建設管理辦公室所有，白馬湖規劃建設管理辦公室向普邦園林支付收購款，白馬湖森林公園景區的收入將作為支付收購款的來源之一。

　　 圖11  普邦園林淮安白馬湖PPP項目介紹

　　

　　 普邦園林作為施工方，按施工進度獲得建安工程進度款。工程分期驗收，每一期交付后，業主分三期向合作公司支付工程收購款，包括“合作公司支付的建安費用+投資回報+建設期利息+回購期利息”。

　　 表9  收購款的支付時間和內容

　　

　　 公司引入PPP 模式將有助于減輕自身墊資壓力，同時減少項目風險。

　　 杠桿提升：通過引入政府(業主)和第三方機構直接參與項目投資，將有助于減輕公司自身墊資壓力。此次項目建安費用由業主出資15%，普邦園林及第三方投資組成的合作公司出資85%。

　　 收購回款多重保障：淮安市白馬湖規劃建設管理辦公室(業主)以公園景區收入作為支付收購款來源之一，且以600 畝合法建設用地使用權向普邦園林提供擔保，在獲取建設用地前由淮安市水利資產經營有限公司(淮安市政府直屬企業)為項目分期工程收購款支付提供連帶責任保證。

　　 在政府放開社會資本投資市政園林的趨勢下，園林類公益項目有望成為PPP 模式發展的重點領域，公司有望首先受益，未來在市政園林領域的擴張有望加快。

　　 東方園林

　　 公司作為傳統景觀園林行業的龍頭，正積極進行業務轉型，主動“二次創業”進入生態環保領域。同時，公司也積極利用PPP 模式不斷開拓市場空間。公司于近期獲得首個PPP 項目，擬于宜興環保科技工業園管委會共同投資開發“宜興環保科技工業園環科新城”項目，項目總投資額約為20-50 億元，建設工期約5 年。

　　 此次項目將采用PPP 模式之中的BLT 模式(建設-租賃-移交)，即東方園林及東方園林引入的第三方公司與中國宜興環保科技工業園管委會下屬國有投資公司共同出資成立合資公司(東方園林相對控股);合資公司按單項工程分批建設、分批租賃給甲方使用，租賃期內資產由合資公司持有，宜興環保科技工業園管委會負責進行管理、運營并支付租賃費。租賃期滿，項目將移交給工業園管委會。BLT模式(建設-租賃-移交)下，引入政府和第三方投資，將有效改善公司現金流狀況;同時分批建設、分批租賃下項目穩定的運營收費，也將進一步保障公司資金回收安全。

　　 圖12  東方園林宜興PPP 項目介紹

　　

　　 未來有望推出更多PPP 項目：公司此前出資9800萬元，采用PPP 模式與吉林城建共同投資成立“吉林東園投資”，開展城市基礎設施工程、園林綠化工程等業務。吉林城建是吉林市政府直屬的從事城建設經營的國有法人實體，雙方合作成立投資公司，未來有望在松花江流域水生態綜合治理及城市基礎設施領域形成全方位合作。該模式合作經驗，也有望復制到其他地區，助力公司加快市場開拓。

　　 鐵漢生態

　　 2014 年12 月，公司擬與長沙縣瑞農現代農業投資開發有限公司合作開發“湖南(長沙)現代農業成果展示區”項目，是公司PPP 模式的首次嘗試。該項目規劃總面積2797 畝，總投資10 億元，其中一期5 億元。項目擬采用公私合作PPP模式，由合作雙共同出資設立項目公司，其中長沙瑞農投資持有項目公司股份不低于30%，鐵漢生態(或與第三方投資機構)持有項目公司的股份不高于70%。項目合作期限不超過30 年。

　　 圖13  鐵漢生態長沙PPP 項目介紹

　　

　　 該項目是長沙縣于2014 年12 月推出的21 個PPP 示范項目之一，定位為“湖南特色-現代農業綜合體”，將會建設農耕文化會館、設施農業栽培展示園、國際農科產品展示交易中心、立體農場推廣與會務中心等。隨著施工建設的完成，部分會館和交易中心可階段性投入使用，有望帶來資金的回流。而雙方合作成立的項目公司，有望通過對區域內經營性設施的經營、商鋪物業的租售、園區物業管理以及區域土地開發等方式獲得投資收益。

　　 龍元建設

　　 公司是長三角建筑市場最大的上市民營施工企業，近期動作頻頻，積極試水PPP模式。

　　 定增16 億元，看好PPP 業務發展：公司于2014 年12 月非公開發行3.65 億股募資16 億元，除5 億元用于償還公司借款外，其余資金全部用于補充主業拓展和PPP 項目的資金需求。此次定增，實際控制人賴振元家族合計認購3億股，增發完成后賴振元家族合計持股比例由44.23%提高至51 %，實際控制人認購顯示了公司對于未來開拓主業和PPP 項目業務的強烈信心。

　　 成立產業資金，開拓PPP 業務市場：公司于2014 年12 月投資成立了全資子公司龍元明城投資管理(注冊資本3 億元)，負責包括PPP 項目在內的基礎設施投資項目。該投資管理公司將通過設立產業投資基金的方式募集社會資本用于投資PPP 項目，管理產業資金規模目標為100 億元。公司通過在產業基金中擔任發起人或管理人，對接各種社會資本籌集資金，利用杠杠效應撬動大量項目投資。未來隨著投資管理公司管理資金規模的不斷增加，公司PPP項目的承接力度有望加大。

　　 公司看好PPP 業務發展前景，未來隨著募集資金到位和產業投資運作，公司PPP項目的承接和落地有望加快。

　　 圍海股份

　　 近年來公司在已有傳統的EPC、BT 等模式基礎上，積極在水利、城市基建、土地整理開發等領域內嘗試和推行PPP 模式，公司積極參與的浙江省“五水共治”及土地一級開發項目也開始取得效果。目前，公司已與浙江省臺州市、浙江省象保合作區、山東省威海市南海新區等地政府簽訂了PPP 項目合作框架協議，重點領域包括流域治理、生態治理和基礎設施建設。2014年12 月19 日，公司公告中標“天臺縣蒼山產業集聚區一期開發PPP 項目(一標)”，中標金額約4.7 億元，占公司2013 年營業收入的25.7%。該項目是公司首個業主PPP 項目，項目的中標落地使公司前期嘗試得到驗證，后續參與PPP 項目值得期待。

　　 4、PPP 模式展望：影響積極，關注建筑公司投資機會

　　 4.1  PPP 模式推廣：影響積極，多方共贏

　　 PPP 模式相比以往的BT、BOT，更強調公私部門全過程合作，利益共享，風險共擔。通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，達到多方共贏的效果。PPP 模式的推廣，將對政府和私人企業參與基礎設施建設產生較大的影響，未來有望成為公共基礎設施建設領域里主流的商業模式。

　　 從政府層面來看：

　　 創新融資途徑，緩解資金壓力：PPP 模式鼓勵更多的社會資本進入基建項目中，為政府基礎設施建設提供新的融資途徑，可以有效解決部分資金問題，減輕地方還債壓力;

　　 控制項目建設和運營，保證項目質量：政府部門與民營企業以特許權協議進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責，可以將民營企業的管理方法與技術引入項目中來，有效地實現對項目建設與運行的控制，降低投資風險，保證項目建設和服務質量。

　　 從企業層面來看：

　　 風險共擔，收益率有保障：PPP模式建立的風險共擔機制，在項目建成運營后，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等，一定程度上保證民營資本“有利可圖”且盈利相對穩定，企業進入的積極性將會提高。

　　 項目需求增加，業務領域將有所擴大：PPP 模式作為新的融資手段在加大推廣后有望在較大程度上緩解地方債務對基建投資需求的約束，項目需求將增加;同時PPP 模式通過特許經營權的授予，其所應用的業務領域，可從傳統的基建、城市公共事業及公共交通領域逐步擴展到電力、醫院醫療、文化、旅游等基礎設施領域，企業的業務發展有望大幅擴大。

　　 表10  PPP 模式的優勢(政府和企業層面)

　　

　　 對建筑公司的影響：

　　 作為資金驅動型的建筑公司，將首先受益于PPP 模式的推廣。PPP 模式下，通過引入社會資本參與項目建設和運營，作為承包方的建筑公司其自身墊資和融資的壓力降得到緩解，資產負債表和現金流量表有望改善;作為項目參與方的建筑公司，全過程參與項目建設和運營，政府補貼和公共項目運營提供的穩定現金流，將使企業收益獲得更多保障，企業盈利能力的穩定性和可持續性也有望加強。

　　 表11  PPP 模式推廣對建筑公司的影響

　　

　　 4.2 關注國內PPP 項目推廣重點領域

　　 PPP 適用領域的國際經驗

　　 發達國家：PPP 從基建領域向公共服務領域延伸。在PPP 市場較為成熟的歐盟國家，PPP適用領域涉及一般公共服務、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環境、衛生、娛樂和文化、教育等。作為全球PPP 項目規模最大、涉及領域最廣的國家，英國PPP 模式的推廣路徑呈現出從基建領域向公共服務領域延伸的特點。從上世紀90 年代開始，英國在具有收益性質的基礎設施建設等領域應用PPP 模式，包括公路、鐵路、機場、港口等，此后逐步推廣到包括衛生(醫院)、公共安全(監獄)、教育(學校)等公共服務領域。1987 年-2009 年，英國一共批準PPP 項目730 個，運營金額達540 億英鎊，主要集中在交通、醫療和教育領域，從項目投資分布上看，交通占36%、醫療占19%、教育占14%、保障房占10%。發展中國家：PPP 仍集中在基建領域。從發展中國家PPP 項目的應用領域來看，仍主要集中在基礎設施領域，包括收費公路、輕軌系統、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機場設施、電廠、電信設施、學校建筑、污水處理和垃圾處理等方面。其中，電信、電力能源、交通運輸及水務領域是投資金額分布主要的領域。

　　

　　 市場化經營項目或為未來國內PPP 推廣重點

　　 根據財政部的發文，采用PPP的項目，應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。我們認為，結合我國政府當前的政策思路來看，PPP 項目推廣首先或主要以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等投資需求大、定價機制相對透明、有穩定現金流、適合市場化經營的項目為主。

　　 表12  項目盈利角度PPP 適用項目分類

　　 國務院近期發布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中重點提到了生態環保、農業水利、市政設施、交通、能源設施、信息和民用空間設施、社會事業等七個重點領域。財政部發布的30 個政府和社會資本合作模式(PPP)示范項目則重點推介了供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、教育、醫療、體育等多個領域。從項目所在的行業來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目。這類項目收益相對較高且較為穩定，有利于吸引社會資本參與。

　　 表13  PPP 模式重點推廣領域

　　

　　 表14  財政部示點30 個PPP 項目領域分布

　　

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