城軌運營反哺路徑： PPP與土地開發有效融合

發布日期：2018-05-11來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 采用PPP運作城軌項目在與土地聯動開發時具有天然的優勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現出資和收益的捆綁，這是傳統融資模式下難以企及的。

　　 近年來，我國PPP模式伴隨著城市軌道交通行業進入發展快車道。從實踐情況看，我國城市軌道交通PPP尚缺乏可持續的盈利模式，地方政府為吸引社會資本投資往往需要提供更為優厚的補貼等條件，這在財務上難具可持續性。如何設計既符合公眾利益，又能基本滿足社會資本收益要求，同時政府能夠承受的可持續盈利模式，這是目前城軌甚至大多數基礎設施PPP發展面臨的核心問題。

　　 票款收入的固化，意味著要促進城軌PPP項目財務的“內循環”，提升整個行業的可持續性，就必須要在土地上“找出路”。在筆者看來，將PPP與土地綜合開發捆綁，可在城軌PPP項目一開始就研究與沿線土地綜合開發問題，同步研究、同步運作、同步開發，實現房地產開發收益反哺城軌建設運營的良性互動，是目前最具可持續性的城軌項目發展模式。截至目前，國內只有深圳地鐵6號線實現了二者的直接捆綁，更多的城市是采用土地一級或一二級聯合開發獨立補償模式　

　　 城軌PPP與土地聯動開發的制約因素

　　 城軌PPP與土地聯動開發有一定的復雜性。目前來看，城軌PPP與土地聯動開發成功的案例并不多，首要的原因在于這類項目的自身復雜性，集中體現在以下三個方面：一是業務結構多元。此類項目中既有城軌合作業務，又有土地合作業務。土地開發中既有一級開發業務，又有二級開發業務；二級開發中既有住宅地產業務，又有商業地產業務。二是收入來源復雜。除了票款收入外，項目收入還有土地一級、二級開發、配套商業、財政補貼等收入，來源的復雜性造成未來收入時間和規模的不確定性高，收入評估難度大，特別是土地開發收入難以準確估算。三是參與主體眾多。一般的城軌PPP項目公司股東就有三類，分別是政府方、土建方、設備方，建成后還要涉及到與運營方的合作，加之土地開發業務對出資方房地產業務能力的要求很高，與其他開發商的協調和溝通難度更大。

　　 土地取得的自主性與市場機制難以共存。從供地制度看，如地鐵站點周邊是交通用地，則最多配建30%面積的商業設施，站點有面臨容積率限制，小范圍開發難以產生效益；如為商業用地或住宅用地，則必須以招拍掛形式出讓，這意味著出資方需要從公開市場上競價拿地，成本無法控制。為此，一些城市采用附帶條件的招拍掛、有條件的協議出讓、土地作價出資等方式供地。不考慮政策合規性風險，在這種供地方式下出資方的自主性受限，地鐵公司或社會資本感興趣的地塊是否能征收、征收多大面積、土地性質變更等諸多問題沒有自主權或缺乏話語權，特別是很多地鐵線路在建成區內建設，造成沿線幾乎沒有可供出讓的土地。

　　 在筆者看來，綜合開發收益覆蓋能力存疑。土地一級開發的收益相對固定，而二級開發的收益主要包括兩部分，一部分是物業銷售收入，另一部分是物業的租賃收入。從PPP項目全周期角度看，物業經營收益能力依靠的是城市產業的發展和要素聚集能力，現金流是長期持續且逐步增長的，難以完全滿足城軌早期建設和償債資金需求。參與各方所更看重的還是一次性的物業銷售收入，對動輒25～30年的回收期限存在顧慮。同時，很多城市在發展過程中，由于舊城改造成本過高等因素，土地利用比較粗放，更強調空間的向外延展而不是“縱向利用”，物業可售面積相對較少。

　　 亟待建立清晰的土地融合開發導向機制

　　 基于融合發展的理念，相關部委近年來陸續出臺指導性意見，鼓勵軌道交通站點與周邊土地聯動開發。目前看，實踐效果未達到預期，而多數研究者把原因歸結為土地制度的掣肘。實際上，在采用有所變通的供地方式下，當前更缺乏的是清晰的土地融合開發導向機制。比如，供地制度是否合規、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項目示范等。特別是，采用PPP運作城軌項目在與土地聯動開發時具有天然的優勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現出資和收益的捆綁，這是傳統融資模式下難以企及的。

　　 當下，很多城市都已認識到要通過土地來平衡城軌項目收益，但要求每個城市或PPP項目都實現與土地的捆綁開發顯然并不現實，于是讓社會資本通過分享土地出讓收入成為了簡單易行的方法。但是，這種方法依賴出讓非沿線土地所產生的一次性收益，回到了“土地財政”的老路上，形成城軌的“建設—虧損—賣地（補貼）—再虧損”的循環，也助長城市“攤大餅”式擴張。

　　 城市軌道交通可凝聚長期且穩定的客流，應契合其特性，更重視運營階段的高強度資源開發，通過引導乘坐城軌的客流習慣于在線路和站點所及的范圍內停留和消費，以此反哺城軌運營，平衡長期范圍內的運營虧損。因此，這就要求從以往的更重視城軌的規劃和建設，轉向規劃、建設、運營和開發并重，從規劃建設時就從融合理念出發，做好土地預留、變性、規劃等工作，實施高密度、高強度土地開發，并且通過運營和資源開發的長效合作機制來平衡長期運營收益。

　　 分類推進城軌沿線物業收益，促進城軌融資平臺轉型

　　 不同功能的城軌線路應有不同的物業收益方式。從功能導向上看，在具備通勤功能的基礎上，城軌線路大致可以分為TOD（交通引導開發）導向型和分流導向型兩類（同一條線路中，也存在兩種功能相互交叉的情況）。

　　 TOD導向型通過更好地拓展城市和聚集人口，承載更多的城市發展職能，具有相對良好的沿線土地儲備和升值條件，也適合以PPP模式吸引社會資本參與。同時，還應以地鐵為核心推進沿線地下空間綜合開發。

　　 分流導向型是指在城市建成區內建設的以緩解交通擁堵為首要目標的城軌。就我國實際而言，早先由于城市軌道交通規劃與城市總體規劃脫節，城軌滯后于城市發展，以至于很多城軌線路都是在城區內建設。這類項目沿線征地拆遷難度大、成本高，不具備物業開發的土地和經濟條件，但同時對沿線的房地產已產生了巨大的外溢增值作用，這部分收益被沿線業主無償占有，需要考慮探索土地增值稅費回收機制。

　　 香港地鐵公司因其廣泛實現“城軌+土地開發”模式而整體持續盈利，成為了行業翹楚。很多地方都希望效仿港鐵模式，但極少能實現自身財務平衡，而關鍵原因就在于港鐵的成功有其特殊性，內地城市的客流量、票價、土地制度、建設強度、物業租售價格等多方面條件都與香港相差甚遠。

　　 實際上，上世紀90年代前的港鐵公司與內地很多城市新成立地鐵公司時的情況是非常相似的。這些地鐵公司既不具備地鐵運營能力，也不具備房地產開發經驗，更多的是通過政府信用支持，作為負責地鐵項目投融資、建設招標等前期工作的融資平臺。對于它們來說，在傳統融資模式受限的背景下，都需要探索轉型生存的路徑。

　　 某種程度上，港鐵的自身發展模式非常值得借鑒。港鐵通過“政府搭臺、企業發展”的框架，在政府管控和市場化運作之間求取最佳結合點，使公司完成由“融資平臺—政企合作—市場化運作—城鎮化專業運營商”的轉型。類似的發展路徑也可以在北京、深圳等一線城市的地鐵公司找到，這些城市的地鐵公司已有能力不完全依賴政府增信，成為市場化融資的主體。

　　 （馬德隆 李玉濤 作者單位：國家發展改革委綜合運輸研究所）

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