構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的PPP制度體系

發(fā)布日期：2015-11-23來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公共部門(mén)和私人部門(mén)合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作理念，強(qiáng)調(diào)既發(fā)揮政府的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，又廣泛動(dòng)員社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域。這種模式既強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又強(qiáng)調(diào)要更好地發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革總體戰(zhàn)略部署的生動(dòng)體現(xiàn)。 加快推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法。特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)被國(guó)際公認(rèn)屬于PPP的重要模式。目前，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)與PPP之爭(zhēng)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)合同屬于行政合同。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，體現(xiàn)了政府部門(mén)依靠行政權(quán)力對(duì)特定項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可的授權(quán)，不屬于民法意義上的平等主體合作伙伴關(guān)系。而PPP強(qiáng)調(diào)平等伙伴關(guān)系的建立，因此我國(guó)應(yīng)抓緊推動(dòng)PPP立法，而不是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)立法來(lái)規(guī)范PPP的法律關(guān)系。同時(shí)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情所形成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作模式，可涵蓋到PPP的所有領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)立法就是PPP立法。這些觀點(diǎn)均有偏頗。實(shí)際上，特許經(jīng)營(yíng)屬于PPP的范疇，是PPP的主要實(shí)現(xiàn)形式，但并不是PPP的全部。對(duì)于新建項(xiàng)目，PPP除特許經(jīng)營(yíng)之外，還包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和股權(quán)合作等方式;對(duì)于存量項(xiàng)目，PPP模式除特許經(jīng)營(yíng)合同之外，還包括非特許經(jīng)營(yíng)的各種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同形式。

　　 特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)型PPP模式，本質(zhì)上是使用者付費(fèi)類(lèi)PPP模式。判斷政府和社會(huì)資本簽署的合作合同是否屬于特許經(jīng)營(yíng)合同，主要考慮兩個(gè)因素：一是社會(huì)資本所獲得的收入來(lái)源必須是經(jīng)營(yíng)該設(shè)施;二是由社會(huì)資本承擔(dān)該設(shè)施的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如果政府通過(guò)保證社會(huì)投資獲得固定回報(bào)，則社會(huì)資本不承擔(dān)該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，該合同不屬于特許經(jīng)營(yíng)合同。如果服務(wù)提供費(fèi)用實(shí)質(zhì)上由政府承擔(dān)，社會(huì)資本并不從直接使用該設(shè)施的用戶(hù)付費(fèi)中收取報(bào)酬，該合同也不是特許經(jīng)營(yíng)合同。政府在賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)合同的同時(shí)，通過(guò)可行性缺口補(bǔ)貼的方式對(duì)公共服務(wù)及運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行補(bǔ)貼，這種情況不改變合同的特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。

　　 PPP強(qiáng)調(diào)合作主體之間建立平等伙伴關(guān)系，因此特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方建立的是平等合作關(guān)系。使用者付費(fèi)類(lèi)PPP合同因涉及提供公共產(chǎn)品，需要政府授予特許經(jīng)營(yíng)。對(duì)于合同的性質(zhì)，應(yīng)分兩個(gè)層次認(rèn)定：一是行政機(jī)構(gòu)和本地公營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，屬于行政協(xié)議范疇;二是公營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府授權(quán)，與私人部門(mén)(社會(huì)資本)之間簽署的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，屬于民事協(xié)議范疇，強(qiáng)調(diào)平等民事主體之間的合同關(guān)系，但受到政府對(duì)公共部門(mén)行政授權(quán)的制約，也可認(rèn)定為行政合同，但這并不影響其平等協(xié)議特征，就如政府采購(gòu)協(xié)議屬于政府和服務(wù)商達(dá)成的協(xié)議，但仍屬于平等協(xié)議的性質(zhì)同理。

　　 我國(guó)應(yīng)抓緊研究制定特許經(jīng)營(yíng)法，明確特許經(jīng)營(yíng)的各種特征，以及政府和社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)所形成的各種權(quán)力義務(wù)關(guān)系。如：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍;經(jīng)營(yíng)主體的確定;經(jīng)營(yíng)方式、收入來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式;協(xié)議的訂立、履行、變更和終止;公共利益的維護(hù);政府財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范管理;爭(zhēng)議解決及法律責(zé)任。

　　 完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP制度體系。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)型PPP模式，對(duì)于存量項(xiàng)目可以采用服務(wù)外包、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同、管理合同、租賃合同等形式。對(duì)于新建項(xiàng)目，可采用政府付費(fèi)類(lèi)PPP模式。

　　 政府付費(fèi)類(lèi)PPP模式，源于英國(guó)的PFI，往往難以鎖定具體受益對(duì)象，難以向使用者收費(fèi)，只能采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，其運(yùn)作應(yīng)納入政府采購(gòu)流程。根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律規(guī)定，一項(xiàng)活動(dòng)是否構(gòu)成政府采購(gòu)，必須具備兩個(gè)基本要素，即必須有財(cái)政資金投入，必須納入政府預(yù)算管理。我國(guó)當(dāng)前出臺(tái)的國(guó)家層面的大量PPP相關(guān)政策，片面學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)PFI的理念，因PFI本質(zhì)上屬于政府采購(gòu)，因此認(rèn)為所有PPP項(xiàng)目都屬于政府采購(gòu)，要求將所有PPP項(xiàng)目全面納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇。甚至對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目，認(rèn)為提供公共服務(wù)的社會(huì)資本，其向使用者收費(fèi)所獲得的收費(fèi)權(quán)本質(zhì)上屬于政府采購(gòu)公共服務(wù)一種對(duì)價(jià)，因此也屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)向其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收費(fèi)，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的基本體現(xiàn)，不應(yīng)將這種權(quán)利視為政府恩賜。

　　 由于認(rèn)為所有的PPP項(xiàng)目本質(zhì)上都是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在對(duì)PPP各種操作流程的規(guī)范中，都強(qiáng)調(diào)要從政府采購(gòu)的角度提出規(guī)范性要求，混淆了基本概念，造成實(shí)際操作無(wú)所適從。

　　 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP模式與特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式的合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制、模式選擇等存在重大區(qū)別。對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，應(yīng)將更多精力放在如何推動(dòng)政府采購(gòu)領(lǐng)域的深化改革，研究制定出臺(tái)采購(gòu)主體資格確認(rèn)，采購(gòu)交易價(jià)格形成，采購(gòu)程序規(guī)范，采購(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，以及跟蹤、監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

　　 完善PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)評(píng)估論證制度。目前PPP項(xiàng)目可行性論證中的最大問(wèn)題，就是由于強(qiáng)調(diào)所有PPP項(xiàng)目本質(zhì)上均屬于政府采購(gòu)，對(duì)其專(zhuān)業(yè)評(píng)估論證僅需做好財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)。

　　 從項(xiàng)目可行性研究的角度看，財(cái)政承受能力應(yīng)進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的實(shí)際意義不大。對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)，即VFM分析，本質(zhì)上是政府采購(gòu)方案的比選論證。對(duì)比傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的政府付出代價(jià)和采用PFI模式的政府付出代價(jià)，據(jù)以判斷采用PFI模式政府節(jié)省的費(fèi)用。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式，并不需要進(jìn)行VFM分析。VFM僅從政府采購(gòu)角度分析所負(fù)擔(dān)的采購(gòu)成本降低，沒(méi)有考慮不同項(xiàng)目方案所帶來(lái)的各種效益，不是對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用效益進(jìn)行的全面分析，VFM不能替代可行性研究中的各項(xiàng)系統(tǒng)研究，更不能以VFM分析為名來(lái)否定不可或缺的項(xiàng)目可研。

　　 建立適合我國(guó)特點(diǎn)的PPP推廣應(yīng)用雙重制度體系。我國(guó)財(cái)政部門(mén)所倡導(dǎo)的政府采購(gòu)PPP模式，本質(zhì)上是借鑒英國(guó)政府付費(fèi)型PFI的理念。我國(guó)投資主管部門(mén)所推動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式，更多地借鑒了法國(guó)經(jīng)驗(yàn)。特許經(jīng)營(yíng)在法國(guó)已有一百多年歷史，對(duì)于使用者付費(fèi)類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)用已經(jīng)非常成熟。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，由于英國(guó)政府付費(fèi)類(lèi)PPP(即PFI模式)取得明顯成效，法國(guó)轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)建立雙重PPP制度體系，將特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)都納入法國(guó)的PPP制度框架。我國(guó)可借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家投資主管部門(mén)主導(dǎo)制定特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP制度體系，由財(cái)政主管部門(mén)主導(dǎo)制定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP制度體系，厘清基本概念，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)我國(guó)PPP制度的建立和完善。

　　 選擇部分城市開(kāi)展PPP體制機(jī)制改革綜合試點(diǎn)。可在全國(guó)選擇一定數(shù)量有代表性的城市，從四個(gè)方面開(kāi)展PPP體制機(jī)制改革綜合試點(diǎn)。一是對(duì)中央各部門(mén)出臺(tái)的眾多PPP政策文件，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)研究制度如何落地;二是項(xiàng)目融資能力建設(shè)，研究當(dāng)?shù)刂萍sPPP項(xiàng)目可融資性的瓶頸因素，研究提升當(dāng)?shù)靥岣逷PP項(xiàng)目融資能力的具體方案;三是專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)能力建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)化的智力服務(wù)，提升PPP方案的策劃能力，提升PPP項(xiàng)目方案的可操作性;四是保險(xiǎn)體系建設(shè)。聯(lián)合保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)特定保險(xiǎn)產(chǎn)品，對(duì)試點(diǎn)城市開(kāi)展地方政府履約信用保險(xiǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本在自愿的前提下進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。地方政府一旦失約，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，以增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心。

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