從宏觀視角看規范的PPP應具有的核心特征——兼論如何辨別真偽PPP

發布日期：2018-05-07來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2013年黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經區等方式參與城市基礎設施建設投資和運營”以來的四五年里，政府和社會資本合作（PPP）在中國掀起一浪接一浪的熱潮，在項目數量和投資總額上不斷爆出新的奇跡。在肯定PPP為中國的經濟建設發揮重要作用的同時，我們也逐漸認識到，運動式搞PPP的做法帶來了一系列新的問題，如重建設輕運營、固化政府支出責任、增加隱性政府債務等，這已然偏離國家推廣PPP的初衷。　

　　 2017年下半年以來，國家出臺了一系列監管措施規范和整頓PPP發展中的亂象，較為典型文件及規定的如下：

　　 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》 (財預〔2017〕50號)是深度整頓政府不合規融資行為和政府產業基金的重磅財政管理政策，其中規定，“地方政府應當規范政府和社會資本合作（PPP）…地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。”

　　 《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求“各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：（1）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。（2）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。（3）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。”該文件同時明確了應予退庫的五類項目。

　　 《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財辦金〔2018〕54號），對核查存在問題的173個項目分類進行了處置，分別采取了調出示范項目名單并清退出項目庫、調出示范項目名單但保留在項目庫、督促整改等措施，并提出“加強項目管理、強化信息公開、建立長效管理機制”等要求。

　　 在國家對PPP加強監管的背景下，面對一系列的文件，以及實務中形形色色的各類PPP實踐，社會各界，尤其是政府行業主管部門、社會資本方等，為規避擬建項目不能入庫或已入庫項目被退庫的風險，不免產生諸如“什么樣的項目屬于PPP項目，項目如何運作才符合政策文件的規定，如果辨別真偽PPP項目”等疑問。

　　 我們認為，規范的PPP應同時具備以下五個核心特征，不具備或不同時具備以下五個核心特征的項目，我們認為不屬于PPP項目，起碼不屬于規范的PPP項目。

　　 一、項目領域兼具公共特征和市場屬性

　　 財辦金〔2017〕92號規定，下列情形不適宜采用PPP模式實施，“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的”。

　　 我們可以對上述條款作如下解讀：一、不具有公共屬性的領域（如商業地產開發等），不適宜采用PPP模式實施； 二、僅具有公共屬性的領域（如涉及國家安全或重大公共利益），也不適宜采用PPP模式實施。也就是說，項目領域應兼具公共屬性和市場屬性。

　　 那么問題是，什么是公共特征和市場屬性？哪些領域兼具公共特征和市場屬性呢？

　　 公共經濟學認為，公共產品具有消費的非競爭性和受益的非排他性的特點，意思是消費者的消費不會影響他人消費，也不會增加成本或影響他人的受益。所以“非競爭性和受益的非排他性”就是公共特征。而市場屬性是指市場主體可以通過市場化方式取得該項目并開展投資、建設、運營活動。

　　 財金〔2014〕76號《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》規定：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

　　 財金〔2014〕156號《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》規定，受不同行業政策及行業特點的影響，不同行業的PPP項目合同中會有一些特殊的條款安排。本章將會就公共交通（機場、港口、鐵路、軌道交通等）、公用設施（供電、供氣、供水、污水處理等）、社會公共服務（醫療服務設施、學校、監獄、養老院等）等PPP模式應用較為廣泛的行業領域內，PPP項目合同的特殊條款和機制進行介紹。

　　 二、項目已開展物有所值評價和財政可承受能力評價

　　 判斷一個項目是否采用了規范的PPP模式，首先要看該項目有沒有開展物有所值評價和財政可承受能力評價，以驗證該項目的核心要素能否為滿足公共物品的要求，與傳統方式相比較，能否實現成本降低、質量提升或效率提高。同時驗證，政府的支出責任是否在可承受的范圍以內，是否平滑支出，是否可確保財政中長期的可持續性。也就是說，項目已開展物有所值和財政可承受能力評價是規范的PPP的核心特征之一。

　　 財辦金〔2017〕92號規定，前期準備工作不到位，未通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目不得入庫。…尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的，不宜繼續采用PPP模式實施…

　　 財金〔2015〕57號《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》規定，示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

　　 三、社會資本一般長期負責項目的運營

　　 從國家部委出臺的規范PPP發展的文件看，項目是否具有運營內容被當作是否適宜采用PPP模式的考量標準之一。自2014年以來，PPP一定程度上被有意或無意地異化為政府新的融資工具，重建設輕運營已然成為PPP發展過程的頑疾之一。社會資本方的行業特性決定了較多的社會資本方只具有施工和建設能力，而缺乏項目運營的經驗和能力。項目建設期完成只達到形成物理載體的基礎目標，而要實現國家提升公共產品的質量和效率的目標，將項目運營納入PPP范圍是應有之義。在當今形勢下，項目是否具有運營內容、社會資本方是否負責項目的長期運營，甚至被多數從業者用作判斷真偽PPP的重要標準之一。

　　 同時，國家一系列文件對只重工程建設，而輕視運營的行為提出了糾正措施：

　　 財辦金〔2017〕92號規定，只涉及工程建設，無運營內容的，不宜采用PPP模式。

　　 財金〔2014〕76號《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，該文對PPP定義“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；”

　　 財政部史耀斌副部長《在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話》中談到，“PPP項目要以運營為核心。發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。”

　　 四、項目風險在政府和社會資本之間合理分配

　　 政府和社會資本之間風險分配是否合理判斷真偽PPP最重要的標準。規范的PPP運作模式，一定是將項目風險在政府和社會資本間合理地進行分配。相反地，不規范的PPP運作模式，往往是一方（往往是政府）過度地承擔另一方理應承擔的風險和責任。

　　 2014年財政部頒布了《PPP項目合同指南（試行）》規定了政府和社會資本各自承擔的風險。其中第三章第十一條規定了PPP項目的風險分配基本框架：即按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　 我們認為，規范的PPP項目風險分配應該遵從三條主要原則，一是由對風險最有控制力的一方控制相應風險； 二是承擔的風險程度與所得回報相匹配； 三是承擔的風險要有上限[i]。

　　 財預〔2017〕50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》強調不得過度加重政府風險。該文件要求規范政府與社會資本方的合作行為，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 財辦金〔2017〕92號規定，將通過名股實債等方法提前鎖定政府責任，加重政府風險的項目清出項目庫。“構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為。”

　　 　　 五、具有科學的績效考評標準和考評機制

　　 王守清教授認為，如果要把PPP做好，必須遵循下面四個相互關聯的核心原則：一是真正的風險分擔、二是明確的產出要求、三是強調全壽命期績效，四是回報與績效關聯[ii]。我們完全認可王守清教授的觀點，并認為，是否具有科學的績效考評標準和考評機制，是判斷PPP真偽的重要標志之一。績效考核應在所有的PPP項目上實施，沒有考核，就不會促使社會資本方提供更有效率、更有質量、更低成本的公共產品。

　　 但現實問題是，現在比較多的績效考核模型無法科學地評價社會資本方運營的主要績效，不具有可評價性。部分簡單粗暴的考評標準被社會資本方鉆了空子，從而社會資本方得到了不應有的暴利。我們認為，在政府和社會資本方簽訂項目合同前，應組織法律、財務、咨詢、行業、學者等各方面專家，為項目制訂科學的績效考核標準和考評機制并寫入合同。鑒于項目期限長達10年以上，為使雙方的利益更均衡和可預期，應制訂動態的、可調節的考核標準和機制?！?/p>

　　 國家部委發了多個文件，闡述了績效考評的重要性：

　　 國辦發〔2015〕42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》規定，要完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

　　 財辦金〔2017〕92號規定，存在下列情形的項目，不得入庫：未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

　　 最后，我們清醒地認識到，現階段中國的PPP運行還存在太多的問題，我們的認識也不一定深入和準確。同時，伴隨著PPP在中國的不斷發展，本文總結的核心特征也可能出現變化。但我們堅信，規范的PPP在中國一定會行穩致遠。

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