最全面的PPP政策解讀

發布日期：2015-02-25來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　1.何為PPP?

　　財政部觀點：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。(財金[2014]76 號)

　　發改委觀點：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。(發改投資[2014]2724號)

　　2.PPP相關政策有哪些呢?

　　3.政府的范圍如何界定

　　(1)縣級(含)以上地方人民政府(財金[2014]113號)

　　(2)各地可選取市場發育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣……(發改投資[2014]2724號)

　　4.政府的實施主體

　　(1)按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。(發改投資[2014]2724號)

　　(2)各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。(財金[2014]113號)

　　5.社會資本有哪些范圍?

　　(1)已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。(財金[2014]113號)

　　(2)簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。(發改投資[2014]2724號-合同指南)

　　6.未來政府的舉債體制與ppp有什么關系?

　　規范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、PPP(即政府和社會資本合作)和規范的或有債務。

　　7.政府以什么姿態與社會資本合作?

　　政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。(發改投資[2014]2724號)

　　8.哪些領域適合采用PPP模式?

　　(1)公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域(國發[2014]60號)

　　(2)PPP 模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。(發改投資[2014]2724號)

　　9.哪些項目適合采用ppp模式?

　　投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。(財金〔2014〕113號)

　　10.PPP模式有哪些操作摸式?

　　1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

　　2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

　　3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。(發改投資[2014]2724號)

　　11.PPP項目的工作機制

　　1.發改委：項目儲備-項目遴選-伙伴選擇-合同管理-績效評價-退出機制。(發改投資[2014]2724號)

　　2.財政部：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。(財金〔2014〕113號)

　　12. 政府選擇社會資本的方式有哪些?

　　1. 項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

　　財政部門(政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證;經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。(財金〔2014〕113號)

　　2.嚴格按照《政府采購法》等規定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。(財金〔2014〕112號)

　　3. 實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。(發改投資[2014]2724號)

　　13. PPP主要交易結構及合同體系有哪些?

　　交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。 (財金〔2014〕113號)

　　(1)項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

　　(2)項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

　　(3)相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

　　2.合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 (財金〔2014〕113號)

　　項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

　　權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

　　交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

　　履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

　　調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

　　3.政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)——項目合同

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