英國PFI公私合作運行機制

發布日期：2015-03-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　公私合作伙伴模式(Public Private Partnership，PPP)是政府通過特許經營協議與私人投資者合作提供基礎設施服務的融資和經營方式。廣義上的PPP概念涵蓋了“建設-經營-轉讓”(Build-Operate-Transfer，BOT)和私人融資主導(Private Finance Initiative，PFI)等多種模式。PFI最早由英國在1992年提出，歷經20多年的發展，已建立了完整的法律法規和項目實施規范，從中央到地方的各級政府都設立了專門的機構來輔導幫助相關的立項與實施。BOT模式在中國也已相當普遍，盡管國情有所不同，但是英國PFI的經驗對我國地方政府的投融資體制改革仍具有一定的借鑒作用。

　　英國PFI項目機制和流程

　　概括而言，PFI項目核心機制在于政公府將一次性的基礎設施建設支出變成在未來20～30年內分期支付。與政府債券融資不同之處在于，政府將建設風險和運營風險轉移給私人投資者，只有在項目投入運營之后才開始支付費用，其角色相當于從公用服務提供者變成服務采購者。

　　PFI與BOT均在基礎設施建設領域引入私人資本，由其負責建設和運營，降低項目建設初期政府的財政負擔，并通過市場化的運營方式提高服務質量，但二者在基礎設施類型、政府介入程度和設施的付費主體等方面有所差異。比如，在PFI模式下，項目更多地用于教育、醫療、垃圾處理和公共建筑等公共服務領域，政府可參股項目公司，項目的盈利性相對弱一些，政府是設施的付費主體;而BOT則在能源、供水和交通等領域廣泛運用，付費主體除政府外，也可以是使用設施的公眾。

　　一個典型的PFI項目需經歷可行性分析、競標、建設、運營和退出幾個階段。

　　可行性分析。各級政府或公共部門根據自身發展規劃和需求進行可行性分析，確定可用于PFI模式的基礎設施項目，并由財政部網站匯總公開發布，有意向的投資者均可按公開競標信息參加競標。主管的各級政府(包括中央政府和地方政府)相關部門負責對這些項目的初步方案、成本、維護和運營費用、預計效益、資金支持等進行評估，以確定該項目能否應用PFI模式。

　　競標。在PFI項目中，有意向參與競標的私人投資者需對項目進行詳盡的盡職調查，提出完整的建設、運營、融資方案，通常還會組建一家特殊目的公司(SPV)，以更有效滿足各項招標要求，政府根據這些信息審核并確定最終競標成功者，并與相關各方簽訂合約，明確各方權利義務。私人投資者首先需對項目進行盡職調查，聘請設計公司完成項目的初步設計，并與建設公司、運營公司和提供貸款的金融機構達成合作意向，再根據這些信息向政府提交詳細的競標書。政府在審核和確定競標者的過程中，已能夠看到項目未來遠景，因而降低了不確定性。競標成功后，私人投資者為PFI項目注冊成立單獨的項目公司(SPV)，并在專業律師和顧問的參與下與包括政府機構或公共部門、建筑公司、運營服務公司等在內的各方參與者，簽訂眾多合約，明確各方權利義務(見圖1)。該過程一般耗時較長且所需法律費用較大。

　　建設。項目公司按合同計劃負責開發建設，建設費用由私人投資者(股權投資者和債權投資者)承擔，預算超支、延期完工等建設期風險也由私人投資者承擔，政府在此階段主要負責工程的協調和質量監督工作，無需負擔任何費用和成本。項目簽約后，項目公司按計劃組織設計、安排承包商施工、聘請項目監理，完工后組織進行項目驗收和試運營等工作。政府在該階段的主要職能是依據合同提供各種支持、協調和監督。在項目建成投入運營之前，政府無需支付任何現金回報。

　　運營。項目進入運營階段后，政府負責定期對項目的運營情況進行評估，在項目提供的公共服務達到合同中約定的標準后，政府將定期支付承諾的現金回報，并列入各級政府的財政預算內。PFI絕大多數是公共服務提供型，廣泛用于醫院、學校、監獄、道路養護、公共信息系統建設等領域。私人部門負責建設和運營公共設施，當提供的服務質量達到約定標準時，即可獲得政府承諾的、長期而穩定的、經過通脹調整的現金回報，無需承擔項目使用率的風險。對該類項目，政府扮演公共采購者的角色，當對服務質量滿意時支付費用，若服務質量沒有達到合同中的標準，將相應減少支付。

　　退出。項目可在二級市場出售，或待特許協議期滿后無償交付政府。PFI項目一級市場參與者有限，主要是行業企業、建筑公司和幾家較大的專業財務投資者。近年來，可供投資者退出的二級市場成長迅速，從二級市場上直接購買已進入或接近進入運營階段的項目無需承擔競標風險和建設風險。若沒出售，通常在特許協議期滿后項目需無償交付政府，而政府在收回項目后仍需尋找接任者繼續提供公共服務，政府通常會在特許協議期滿前5～10年與使用情況良好的項目公司商討續約事宜。針對部分PFI項目使用費存在不合理、無法及時響應公共部門對服務的新要求等不足，英國政府于2012年推出第二代PFI——PF2，旨在改善SPV 的股權結構，讓政府部門作為少數股權投資者參與設立SPV公司，增強PPP項目中政府與私人部門的協作，強化政府的監督作用，提高資金使用效率并維護公共部門的權益。

　　英國PFI模式的優點有利于減輕財政負擔。與政府依靠發債融資建設基礎設施項目不同，PFI項目的建設由私人投資者主導，承擔建設和運營風險，并獲得一定的風險溢價。此前，政府在建設基礎設施項目過程中，主要依靠對外債務融資解決資金不足的問題，而建設和后期運營仍由政府操作。在PFI項目中，政府的角色發生一定變化，相當于由項目提供者變成采購者。由于政府不承擔建設風險和運營風險，因此也將相應承擔更高的融資成本，以目前英國市場情況為例，發行政府(或地方政府)長期債務的成本約為2%～4%，而對于已投入運營的PFI項目，收益率最少也達到6%以上。

　　有利于促進投資主體多元化。由于PFI貸款以政府承諾支付的長期現金回報為擔保，債權投資者貸款意愿較強，項目杠桿率普遍很高，通常為80%～90%。雖然金融危機后銀行普遍緊縮銀根，但基礎設施投資基金、大型養老基金等債權投資者的加入為PFI項目提供了其他杠桿融資來源。貸款利率一般采用浮動基礎利率加固定利差的方式確定，私人投資者通常會通過利率互換協議鎖定利率風險。

　　政府與私人部門風險分配合理。由于在競標階段、建設階段和運營階段承擔的風險各有不同，項目的收益率也會逐步降低。在競標階段，內部收益率一般為 10%～12%;項目穩定經營階段的內部收益率一般會下降4～5個百分點。在現有PFI項目中，有很少一部分項目特許協議期不滿20年或超過40年，絕大多數在25～35年。運營期結束后，項目將無償交付政府部門，但運營設備等一些固定資產可在剔除相應折舊后出售給政府或接任者。

　　確保私人投資者“有利可圖”。英國PFI項目的現金回報(Unitary Charge)由公布項目需求并簽訂合同的各級政府或公共部門支付，納入中央或地方財政預算由中央政府擔保。PFI私人投資者承擔基礎設施運營期間發生的所有支出(包括運營成本、固定資產維護費用、融資成本等)，剩余部分即為股權投資者收益。國防、大型交通設施等PFI項目一般由中央政府直接擔保。另按法律規定，中央政府必須保證地方政府能夠提供教育、醫療等服務，因此，一旦由于地方政府無力支付而造成上述服務無法正常提供時，中央政府必須介入提供財務支持，相當于中央政府提供間接擔保。在項目運營期間，私人投資者獲得政府穩定的、經過通脹調整的現金回報，每年的收益率(股權收益/初始股權投資)平均可達到6%～7%。由于貸款本金通常在項目結束前一至兩年償還完畢，在此期間股權投資者收益率甚至可達50%。

　　英國PFI的成功經驗

　　完善的監督制衡機制和法規制度。在一般政府提供的基礎設施項目中，政府全權負責建設和運營，既是項目提供者又是服務質量的評判者，公眾缺乏對政府的有效監督和制衡，項目運營效率低下的情況普遍存在。而在PFI項目中，政府實質上是代表公眾利益，對私人投資者的運作進行監督，并反映在支付的獎懲機制上，從而達到通過市場化的運營方式提高服務質量的目的。此外，英國已建立了針對PFI的一整套法律法規，從運作方針、相關的權利和責任、政府的審批機構、風險分擔等方面對私人投資者權利加以保護。由于PFI項目持續時間較長，政府政策的一致性也是保障私人投資者的關鍵因素。

　　合理設定風險承擔機制。PFI項目不確定因素很多，其間的風險難以準確判斷。私人投資者的目標是追求高回報，同時也要求政府提供一定保證，因此設定合理的風險分擔機制并在項目早期加以明確非常重要。一般來講，政治風險和法律風險由政府承擔，而建設風險和運營風險主要由私人投資者承擔(見表1)。樹立并維護透明公開的競爭機制和基于績效的支付機制。PFI項目的公平性首先體現在招投標過程的透明性上，所有潛在項目均可以通過網站獲得，一方面激勵私人投資者的廣泛參與，也可有效避免權力尋租現象的產生。在競標過程中，所有參與者直至最終產生最后成功者的每階段信息都會及時公開。項目在建設和運營階段，其設計質量、工程進展以及管理過程始終置于公開評價和監督之中。承包商承擔PFI項目的主要目的是獲得盈利，因此PFI項目的獎懲機制主要反映在合同的支付機制上面。總體來說，在滿足可用性之前，公共部門不支付任何款項;根據服務水平確定支付水平，未達到履約標準的產品和服務視情況扣減支付;公共部門按時進行支付，不得無故拖延付款。

　　良好的政治、法律、金融環境確保PFI項目順利進行。首先，中央政府和地方政府具備良好信用。在PFI項目中，私人投資者負責融資建設項目，政府承諾在未來幾十年中支付投資回報，其屬性與長期政府債券類似。因此政府的信用是吸引私人投資者的關鍵，截至目前，英國所有PFI項目中尚沒有發生公共部門無故拒絕支付的情況出現。其次，擁有健全的金融制度和資本市場。在英國，幾乎所有PFI項目均采用了與特許協議期限相匹配的銀行長期貸款作為融資方式之一，并利用利率掉期鎖定融資成本，從而降低了再融資風險。成熟的公司債券市場也是PFI項目的另一個重要融資來源。2008年國際金融危機以前，PFI債券發行較為活躍，通常PFI項目發行的債券可獲得BBB級以上的信用評級，盡管危機后債券發行量驟減，但仍是可供私人投資者考慮的融資方式之一。

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