兩會快評| 從政府工作報告看PPP模式新機遇

發布日期：2018-03-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 李克強總理在今年3月5日的政府工作報告（以下簡稱報告）中總結了近五年國內經濟社會發展成就，并提出了2018年的政府工作目標及重點工作安排。從政府工作報告中可以看到國家在未來幾年將對精準扶貧、鄉村振興、新型城鎮化建設、棚戶改造、污染防治及生態文明建設、高科技及新興產業、鐵路公路等基建投資、污水處理、教育、健康養老等領域加大扶持及改革力度，推進國資國企改革，深化中央與地方財稅體制改革。

　　 可以看到，這些領域絕大部分正是PPP模式廣為運用的領域，為PPP模式的進一步發展和深化創造了機遇。這意味著在未來幾年PPP模式仍將作為地方政府一種重要的項目實施及投融資工具，在提升當地基礎設施及公共服務建設水平，改善民生，推動供給側改革，提高財政資金使用效率等方面發揮積極作用。

　　 根據全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫發布的數據，截至2017年12月末，平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個，總投資額18.2萬億元，同比上年度末分別增加3164個、4.7萬億元。各地區各行業PPP項目數量和投資額持續增長，表明我國對PPP模式的探索已經取得了明顯的成效。但隨著近兩年政策環境的不斷變化，PPP模式的運行呈現越來越規范、審慎的趨勢。國家對PPP項目的民資參與度、財政資源利用合理性、績效管理、風險分配、政府履職及信用度等方面提出更高的要求。這同政府報告中支持民營企業發展、梳理各級政府財政責任、實施財政績效管理、化解地方債務風險等工作目標同出一轍。

　　 （一）鼓勵民資參與PPP項目

　　 李克強總理在政府報告中強調：“支持民營企業發展。堅持‘兩個毫不動搖’，堅持權利平等、機會平等、規則平等，全面落實支持非公有制經濟發展的政策措施，認真解決民營企業反映的突出問題，堅決破除各種隱性壁壘。構建‘親清新’型政商關系，健全企業家參與涉企政策制定機制。激發和保護企業家精神，增強企業家信心，讓民營企業在市場經濟浪潮中盡顯身手。……落實鼓勵民間投資政策措施，在鐵路、民航、油氣、電信等領域推出一批有吸引力的項目，務必使民間資本進得來、能發展。”

　　 目前，在PPP的實踐中，大部分民營資本參與PPP項目還存在融資能力、承攬能力等方面的劣勢；在某些重點領域中，也仍然存在對民營企業各種形式的隱形壁壘。但是從財政部今年2月發布的第四批PPP示范項目分析報告來看，今年入選示范項目的評定標準已經向民營企業傾斜。民營企業參與項目143個、投資額2429億元，占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項目46.9%的民營企業參與率?！?/p>

　　 但是，壟斷領域的開放從來都不是一蹴而就的，“民資進得來”還只是第一步，如何拓展民營資本的發展空間，發揮其靈活、專業、創新優勢，需要各級政府進一步研究、落實。國家和地方政府已經開始出臺具體辦法支持民資參與PPP項目。財政部表示下一步將積極推動示范項目與民營企業對接，繼續加大以獎代補資金、中國PPP基金對民營企業參與項目的傾斜力度；省級財政部門也緊隨中央號召，如江蘇省制定了《關于進一步鼓勵、支持民營資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的實施意見》，通過加大基礎設施領域開放力度、夯實民資優先制度保障、降低民資參與門檻、加大扶持力度、建設PPP誠信體系等五大措施鼓勵民營資本參與PPP項目。

　　 （二）打好三大攻堅戰，PPP助力重點領域工作

　　 政府報告中提出推動重點風險防范化解取得明顯進展，加大精準脫貧力度，推進污染防治取得更大成效三大攻堅任務，包括健全規范政府舉債融資機制，積極穩妥處理存量債務，對扶貧地區深入推進產業、教育、健康、生態扶貧，補齊基礎設施和公共服務短板，從工業改造、農林業改革發展、污水治理等多方面防治污染等具體內容。除此之外，報告還提出大力實施鄉村振興戰略、推進區域協調發展戰略、提高新型城鎮化質量、發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用、提高保障和改善民生水平等多項政府工作建議。

　　 在政府債務融資風險防范方面，PPP是分擔政府融資風險，減輕財政壓力，盤活存量資源的重要手段。在精準扶貧、基礎設施建設、城鄉發展、生態保護等方面，PPP也具備很大的適用空間，是政府近年來重點考慮的項目實施方式，并在各個行業領域已取得明顯的成效。尤其是在精準扶貧和帶動區域發展方面，從財政部第四批示范項目來看，西部地區、連片特困地區推廣PPP模式成效明顯，PPP對當地經濟社會發展也具有較大的助推作用。

　　 此外，在政府報告中表示，今年要完成鐵路投資7320億元、公路水運投資1.8萬億元左右，水利在建投資規模達到1萬億元。重大基礎設施建設繼續向中西部地區傾斜。實施新一輪重大技術改造升級工程。中央預算內投資安排5376億元，比去年增加300億元。這為PPP未來幾年的發展也鋪墊了廣闊的市場空間。

　　 （三）政府切實履行職能，為PPP保駕護航

　　 李克強總理在今年的政府工作報告中再次提到，堅持依法全面履行政府職能，政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”。由于PPP生命周期往往會跨越幾個行政周期，地方政府如果缺乏契約精神，必然導致社會資本喪失合作信心，使得PPP推廣受阻。今年報告再次重申此問題，反應了國家對加強政府誠信建設，建設政府與社會資本合作信用體制的決心。這在財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）和第四批示范項目評審結果也有所體現，進一步強調了規范信息公開、落實責任主體的規定，強化社會監督，發揮項目入庫的增信作用。

　　 2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會，實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要圍繞建設現代化經濟體系，堅持質量第一、效益優先。PPP不僅僅是投融資模式，在為公共服務領域引入管理經驗和效率、推進政府職能轉變、完善政府工作制度方面具有更重大的意義。2018年的政府工作報告體現了國家對于不斷完善制度體系所做出的努力，這必將進一步促進政府與社會資本合作的深化發展?！?/p>

　　 本文作者經楚、彭程，現就職于中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部，文章為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。

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