農村污水領域PPP項目交易結構的思考

發布日期：2018-06-11來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 農村污水領域PPP項目交易結構的思考 習總書記強調“建設社會主義新農村要補農村短板，因地制宜搞好農村人居環境綜合整治”，農村生活污水治理無疑是建設社會主義新農村的重要一環，這也使得農村污水治理近年來受到市場和業界的“熱捧”，但從已落地的農村污水處理設施來看，很多都沒有正常運轉，沒有發揮其應有的效益。讓農村污水處理設施真正的“轉”起來可能比“建”其本身可能更為重要，PPP模式的出現為構建農村污水處理的建管養一體化運營管理模式提供了可能。

　　 一、農村生活污水處理的特點

　　 農村污水處理與城鎮污水處理有較大的不同，主要體現在以下幾個方面。

　　 1、缺乏價格形成機制

　　 城鎮污水處理是將污水處理費攤入自來水價中，居民在繳納自來水費時已經包括了治污費，這種作法既降低了收費成本又可便于計量，較易為居民接受，但農村污水處理缺乏類似收費基礎。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費體系，收費成本很高;其次，村民尚未形成“污染者付費”意識，對收費排斥情緒較大，收取率較低;最后，村民可承受的污水處理費能力有限，無法完全實現“污染者付費”。

　　 2、規模效益非常差

　　 第一，與城鎮污水處理廠動輒上萬噸以上的處理規模不同，農村污水處理設施的處理規模大多數僅為幾百噸左右，無法形成規模效益。第二，農村污水的污染面廣、設施分散，導致運營管理成本很高，管理難度較大。第三，農村污水易受農藥、養殖業等污染物的影響導致進水水質較為復雜，無法按統一標準進行處理。

　　 3、管網優先格外重要

　　 農村污水管網的投資額和工程量都遠遠大于污水處理設施的投資額和工程量，特別像龍巖等山區實施的農村污水項目，由于地域較為分散，管網的工程量和施工難度都遠遠大于污水處理廠。另外，管網鋪設情況直接決定了污水收集率，進而影響廠區的運營情況，很多地方實施的農村污水處理項目出現“空運轉”情形都是由于管網鋪設或管養不到位導致的。

　　 4、缺乏相應的管理機制

　　 農村污水處理的運營維護往往交由村鎮一級負責，這樣導致的問題較為突出。首先，是人員問題，村鎮沒有配備專職人員負責污水處理設施的運營維護，往往由村鎮干部兼職，而村鎮的人員流動性又較大，這樣往往導致污水處理設施基本處于無人管理狀態;其次，是技術支持問題，村鎮缺乏相應的技術人員解決解決農村污水處理運營過程中遇到的專業問題;最后是污水收集率低的問題，村鎮管理污水處理設施沒有污水收集率方面的壓力，往往導致很多污水處理設施都處理“曬太陽”的情形。

　　 二、PPP項目交易結構的關鍵問題

　　 1、明確合作內容，合理共擔風險

　　 城鎮污水處理往往是將廠網分開，管網由政府配套投入并運營維護，污水處理廠由社會資本投資運營維護。若農村污水治理仍然參照此種模式，政府將會承擔污水收集風險，在農村污水收集具有較大不確性的情況下，這無疑是加大了政府承擔的風險。

　　 為了合理分擔風險，建議農村污水處理PPP項目采取廠網一體化的模式，將污水收集風險轉嫁給社會資本，由于污水處理越多，社會資本獲得的收益也越多，社會資本是有積極性和能力去承擔該部分風險。對政府來講，只需做好裁判員的角色，對社會資本按約定的標準進行考核，通過這種激勵相容機制和合理的共擔風險可切實提高項目的運營水平。

　　 2、體量偏小問題

　　 農村污水處理項目往往投資額較小，無法形成規模效益，也會由于社會資本的響應程度較差導致項目無法實現“物有所值”。

　　 為解決縣域內農村污水處理項目體量偏小的問題，建議由設區的市級的住建部門進行統籌，將區域范圍內的農村污水處理項目進行捆綁實施，整合新建項目和存量項目來形成規模效益，這與省住建廳、財政廳發布的《關于鼓勵社會資本投資鄉鎮及農村生活污水處理PPP工程包的實施方案》中的相關要求也是吻合的。

　　 3、建立清晰的回報機制

　　 目前，農村污水處理項目在無法建立“污染者付費”的前提下，主要方向還是“政府購買服務”，根據財金[2014]156號文的要求，政府購買服務可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費，城鎮污水處理大多是按污水處理量進行付費，農村污水處理是否也應該按污水處理量進行付費呢?

　　 城鎮污水處理項目多數是將建設運營成本等攤入污水處理單價并要求政府給予一定的保底量，但農村污水處理項目的建設運營成本構成與城鎮污水處理項目有較大不同，建議根據不同項目屬性及特點建立明確的回報機制，對于廠網一體化的PPP項目，管網部分的回報機制可按項目的可用性及績效進行付費，污水處理設施的回報機制應根據投資額及處理規模后通過經濟測算后確定。若污水處理設施規模偏小，按污水處理量進行付費，可能導致污水處理單價過高，特別是政府對污水處理量進行保底的情況下可能導致政府承擔過多的付費，建議此種情況下可按項目的可用性和績效進行付費;若污水處理設施規模較大，經測算后污水處理單價處理正常水平(如1元/噸~2元/噸)，在污水收集風險轉嫁社會資本的前提下，可按污水處理量進行付費。

　　 4、明確合理的績效考核方案

　　 績效考核方案直接決定了農村生活污水處理PPP項目的運營效果，方案制訂得優劣會決定項目的成敗，對于廠網一體化PPP項目，應建立從污水收集到污水處理全過程績效考核標準。

　　 除設定出水水質達標這一結果導向的考核指標外，還應該建立過程導向的考核指標，針對農村生活污水運營管理的特點，從污水收集、管網維護、設備管理、人員情況、排查檢查、安全管理、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設施及管網的運營維護不流于形式，特別是最近住建部發布的《農村生活污水處理設施技術標準(征求意見稿)》給農村污水處理的建設運營都提供了新的要求和標準，彌補了這方面技術空白。

　　 三、項目實施過程中的一點建議

　　 結合筆者參與實施的龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目過程中的一些體會，對農村污水處理實施過程中頂層設計及政府優化提出自己的一點建議。

　　 1、因地制宜的選擇項目的技術路線

　　 技術路線屬于項目的頂層設計，其重要性不言而喻，技術路線往往一旦確定后在項目建設階段就很難改變，但是我們在實施項目的過程中發現有很多地方政府在可行性研究階段不重視技術路線的選擇和論證，不管進水水質、選址、處理規模和周邊環境等因素如何，均選擇同一的處理技術，沒有因地制宜的選擇處理工藝技術。這樣導致不僅增加項目的投資額，而且運營效果也不理想。建議政府在可行性研究階段重視對技術路線的選擇，合理確定工藝技術、處理規模和項目選址，也可以發揮社會資本的積極性，由社會資本以建議書形式向政府提交技術方案，由政府擇優選擇。

　　 2、簡化項目的前期審批流程

　　 相比傳統基礎建設項目，農村污水處理項目都屬于小項目，若每個項目都獨立立項審批，會導致項目的前期費用非常高，像筆者實施的龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目涉及33個鄉鎮污水處理廠及配套管網項目，前期均按每個鄉鎮進行立項目審批，有些子項目的可研報告、環評、水保等相關前期費用約點項目總投資的20%以上。另外，單獨立項審批也會導致政府方的行政審批成本加大和項目公司的管理成本增加。建議對于捆綁打包的農村生活污水處理PPP項目可采用一次性申報，一次性審查審批的辦法，切實降低前期費用，提高審批效率。

　　 3、落實PPP項目的用地政策

　　 農村污水處理項目屬于環境衛生設施用地，符合《劃撥用地目錄》的要求，但筆者在項目推進過程中，地方政府往往以企業的所有制形式作為是否劃撥土地的條件，這往往導致無法辦理用地審批手續，進而影響到項目的建設和融資環節，建議政府嚴格落實《福建省國土資源廳關于保障PPP項目建設用地的意見》(閩國土資綜[2015]379號)中的相關用地政策，保障農村生活污水處理項目用地。

　　 (作者簡介：張敏 福建省招標采購集團PPP咨詢中心項目經理、福建省財政廳入庫PPP專家)

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