新型城鎮(zhèn)化視野中的PPP空間治理

發(fā)布日期：2018-05-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP（Public Private Partnership）是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新供給模式，通過政府和社會資本之間的長期合作，共同提供原本由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險分擔(dān)和激勵兼容。PPP在中國有著長達三十多年的發(fā)展歷程，與中國的經(jīng)濟快速增長和城鎮(zhèn)化建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。中國特色社會主義進入新時代，發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在新時代新變革下，PPP迎來了新機遇和新挑戰(zhàn)。一些經(jīng)濟社會發(fā)展中亟待解決的突出問題，比如生態(tài)環(huán)境保護、脫貧攻堅、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距、彌補教育醫(yī)療養(yǎng)老等民生短板等，PPP都大有可為。PPP需要貫徹落實新發(fā)展理念，迎接新征程，作出新應(yīng)對。

　　 新時代新型城鎮(zhèn)化對PPP提出了新要求

　　 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，近年來我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。過去五年我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，在高速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也在不斷改進，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提升。按照城市發(fā)展的納瑟姆曲線（S型曲線），我國城鎮(zhèn)化仍然有巨大的增長空間，尤其是以人為本的新型城鎮(zhèn)化，將對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生持續(xù)、多樣化且龐大的需求。

　　 新時代新型城鎮(zhèn)化對PPP模式的影響和挑戰(zhàn)包括多個方面。一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化引致的PPP需求增加。城鎮(zhèn)化的“三個1億人”任務(wù)以及全面放寬城市落戶條件，需要為轉(zhuǎn)移人口提供均等足量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，比如教育、醫(yī)療和保障房供給等，都可以通過PPP模式加快推進。二是部分城市人口收縮帶來的PPP需求差異。城市并不總是增長，部分城市在人口峰值過后迎來人口收縮是一個不可避免的趨勢。城市收縮和人口擴張并存的雙向流動新格局，導(dǎo)致不同城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求存在較大差異，要求不同區(qū)域的地方政府在采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)時，要根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谮厔莺侠硗七M。三是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等新任務(wù)推動PPP實施的變化。鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展都是十九大提出的未來一個時期的重點任務(wù)，也是傳統(tǒng)PPP應(yīng)用較少但大有可為的領(lǐng)域。由于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及的PPP項目，比如農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校和衛(wèi)生以及公路供水電網(wǎng)物流等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，大部分屬于收益不強公益性強的項目，且位于財力較差的鄉(xiāng)村和欠發(fā)達地區(qū)，對目前強調(diào)PPP側(cè)重使用者付費項目的政策導(dǎo)向提出了挑戰(zhàn)。四是以城市群為主體協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局對PPP提出了更多需求。城市群內(nèi)中心城市及周邊中小城市的公共交通主導(dǎo)的交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、非核心功能及產(chǎn)業(yè)疏解等，為PPP模式的應(yīng)用提供了巨大空間。五是城市從增量發(fā)展向存量發(fā)展，為PPP發(fā)展厘清了方向。2015年中央城市工作會議進一步強調(diào)，應(yīng)堅持“限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的城市發(fā)展方向。在城市發(fā)展從以新區(qū)為載體的增量發(fā)展轉(zhuǎn)向以更新改造為主的存量發(fā)展過程中，迫切需要通過PPP推進城市綠色低碳發(fā)展和城市治理現(xiàn)代化。

　　 PPP發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的空間差異特征

　　 在新型城鎮(zhèn)化以及發(fā)展不平衡不充分的影響下，PPP的發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的空間差異特征，主要反映在區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異兩個方面。PPP的區(qū)域差異主要是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及各個地區(qū)內(nèi)部不同城市之間的差異，包括能力差異、驅(qū)動差異、項目差異以及政策執(zhí)行差異等。能力差異是指各個地方政府對PPP模式與政策的正確認(rèn)知、理解、執(zhí)行和監(jiān)管等方面能力的差異。驅(qū)動差異是指各個城市采用PPP模式的動機不同。項目差異主要是指各個地區(qū)的已落地PPP項目的差異。統(tǒng)計顯示，PPP項目差異存在階段性，比如2013年之前東部沿海地區(qū)的PPP項目多于中西部地區(qū)，2013 年之后則相反。政策執(zhí)行差異是指各個城市在貫徹落實國家PPP政策上的差異，具體表現(xiàn)在制定地方實施細(xì)則、組建主管機構(gòu)和推廣力度方面等。

　　 PPP的城鄉(xiāng)差異主要是在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，PPP項目、涉及領(lǐng)域和特征等方面的差異。城鄉(xiāng)PPP項目的差異主要是數(shù)量和投資額差距懸殊。從財政部PPP項目庫可以看出，目前的PPP項目集中于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村PPP項目較少，存在“PPP只進城不下鄉(xiāng)”的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)PPP涉及的領(lǐng)域差異指的是鄉(xiāng)村PPP側(cè)重于與“三農(nóng)”密切相關(guān)的農(nóng)村供水、污水和垃圾處理、田園綜合體、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域，城市則有很多軌道交通、海綿城市、綜合管廊、大型市政工程等領(lǐng)域的PPP項目。城鄉(xiāng)PPP的特征差異體現(xiàn)在，相比城市，鄉(xiāng)村PPP一般具有規(guī)模小、分布散、收益低、當(dāng)?shù)刎斄θ酢⑸鐣Y本參與積極性不高等特征，需要政府通過打包、增信、政策鼓勵等多種手段予以扶持。

　　 構(gòu)建PPP空間治理機制

　　 忽視PPP區(qū)域差異會導(dǎo)致國家在制定和執(zhí)行PPP政策時缺乏政策彈性，抑制地方政府的主動性和創(chuàng)新性。PPP的空間差異格局受到宏觀環(huán)境、地方稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化需求、官員能力等諸多因素的綜合影響，有著復(fù)雜多變和多尺度的演化過程和階段格局，需要開展多學(xué)科、多角度、立體化的研究，構(gòu)建PPP空間治理機制。

　　 PPP是一種創(chuàng)新治理模式，但PPP本身也需要治理。空間同樣可以是對象，也可以是工具，空間具有異質(zhì)性和關(guān)聯(lián)性特征，對PPP有著重要影響。PPP的空間治理是對象和手段的統(tǒng)一。PPP的空間治理不同于地理學(xué)的空間治理。PPP的空間治理是從PPP的空間屬性出發(fā)，立足發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀制約，在識別和分析PPP項目的時空演化、分布格局和政策變遷的基礎(chǔ)上，借鑒地理學(xué)“主體—過程—格局—機理—響應(yīng)”的研究范式，探索構(gòu)建PPP“主體—動因—過程—格局—調(diào)控”的空間治理框架。PPP空間治理是在正視和分析PPP空間差異的基礎(chǔ)上，通過治理模式和空間政策進行調(diào)控，從而對PPP空間格局進行優(yōu)化，縮小空間差異，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　 PPP“主體—動因—過程—格局—調(diào)控”的空間治理框架包括：（1）明確PPP的參與主體包括政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等，以及不同階段主體資格、權(quán)責(zé)、地位的差異特征、演化過程和動態(tài)博弈；（2）不同區(qū)域不同階段PPP驅(qū)動因素的演變過程及測度；（3）PPP的發(fā)展階段、特征及影響因素的識別；（4）PPP項目的空間分布格局及影響因素分析；（5）基于全生命期的PPP的空間調(diào)控與優(yōu)化機制構(gòu)建，尤其是判斷城市是否適合采用PPP模式的城市PPP適宜性評價和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力評價。

　　 從20世紀(jì)80年代至今，新公共管理運動引領(lǐng)的治理改革浪潮方興未艾， PPP模式是新公共管理影響下的一種創(chuàng)新模式。結(jié)合我國新時代新型城鎮(zhèn)化的需求，PPP在中國具有更豐富的內(nèi)涵和更美好的前景。PPP在實踐中暴露的一系列問題，可以通過構(gòu)建和優(yōu)化治理機制予以解決。PPP的空間治理在理論上豐富了PPP治理體系，實踐中有助于改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分狀況，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　 （程哲 北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 本文系國家自然科學(xué)基金重點項目“新型城鎮(zhèn)化進程中的項目治理研究”（71734001）階段性成果）

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