從PPP負面清單管理看政府行政績效與地方經(jīng)濟發(fā)展

發(fā)布日期：2018-03-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、嚴控債務(wù)審慎舉債

　　 2018年02月23日，為貫徹落實黨的十九大關(guān)于堅決打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險，經(jīng)湖南省人民政府同意，湖南省財政廳面向湖南省各市州、縣市區(qū)人民政府，省直各單位發(fā)布了實施PPP和政府購買服務(wù)的負面清單，具體文件為《湖南省財政廳關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知（湘財債管[2018]7號）》，文件列明了不得運用PPP模式的情形，指出了不得采用政府購買服務(wù)方式的事項，意欲何為？嚴控債務(wù)，防范風(fēng)險；PPP模式不得濫用，政府購買服務(wù)不得隨意，違法違規(guī)將追究責(zé)任，對違反該通知規(guī)定的，擅自擴大PPP和政府購買服務(wù)適用范圍的，責(zé)令改正并作為政府績效考核扣分事項。所以說不能隨意增加政府債務(wù)及政府或有債務(wù)，舉債須審慎。

　　 二、財力有限量力而行

　　 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金[2015]21號）》文件規(guī)定，PPP項目財政承受能力評估“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。PPP項目的財政承受能力須考量，政府購買服務(wù)項目須先有預(yù)算、后購買服務(wù)；債務(wù)防控、PPP項目財承論證，政府購買服務(wù)預(yù)算控制，實際折射反映的是地方政府財力有限，政府在使用有限的財力時，應(yīng)量力而行，不能“一股腦”地上PPP，動不動項目回報機制就是全政府付費，也不能盲目地做政府購買服務(wù)，應(yīng)將有限的財力，像“好鋼用到刀刃上”一樣，合法規(guī)范地用到實處，用到急需之處，用到戰(zhàn)略項目上。

　　 如何用好PPP模式，項目能否“真正”實現(xiàn)物有所值，能否合理降低政府支出責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險，設(shè)計好PPP項目實施方案，選擇合適的社會資本，談判簽好PPP合同就尤為關(guān)鍵了。

　　 三、包裝項目到戰(zhàn)略立項

　　 PPP從2014年正式被官方提出，歷經(jīng)2015到2017年發(fā)展，現(xiàn)在很多政府項目都想包裝成PPP，正如《湖南省財政廳關(guān)于實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理的通知（湘財債管[2018]7號）》文中負面清單所述那樣，且不管項目屬不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府有沒有提供義務(wù)，加上一些不良咨詢機構(gòu)鼓吹，盲目將項目包裝成PPP項目；然而政府的財力有限，PPP項目財政承受能力有限，在債務(wù)嚴控，在地方政府財力吃緊時，上什么項目，什么項目做PPP，PPP項目的政府支出如何安排，這些問題提到了戰(zhàn)略意義的高度，PPP和政府購買服務(wù)實行負面清單管理，實為防止盲目包裝PPP項目和政府購買服務(wù)項目，嚴控政府債務(wù)，引導(dǎo)切實用好財政資金。

　　 項目立項的戰(zhàn)略意義主要考量項目是否涉及到政府行政績效，是否關(guān)系地方發(fā)展。

　　 四、做項目到項目孵化

　　 從已實施落地的政府項目和未能實施成功的政府項目來看，做成做好項目不容易，前期規(guī)劃、可行性研究、立項、勘察、預(yù)算、招投標(biāo)、投融資、工程建設(shè)、運營維護等事項較多，有一定的專業(yè)要求，隨著政府債務(wù)嚴格管控、政策規(guī)范越來越嚴格，一些項目的艱難推進，可以形象地用“孵化”來概括，所以說“操作一個好項目”與“好項目”本身之間是不能劃等號的。

　　 政府項目的實施應(yīng)當(dāng)是立項符合法律和政策規(guī)范的要求，有有效的財力支撐，能融資到位，合理降低政府的支出責(zé)任，項目產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達到預(yù)期要求，項目不爛尾，政府承擔(dān)合理風(fēng)險，人民滿意。

　　 實施PPP和政府購買服務(wù)負面清單管理，就應(yīng)跳出傳統(tǒng)“做項目”的思維，項目不能隨便上，項目不易做，項目成敗有風(fēng)險，應(yīng)精選項目，精心孵化。

　　 五、融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

　　 PPP和政府購買服務(wù)實行負面清單管理，主要是防控政府性債務(wù)風(fēng)險，實際上政府的平臺公司承擔(dān)著較多的政府債務(wù)，政府平臺公司的債務(wù)風(fēng)險也是政府最主要的債務(wù)風(fēng)險之一，所以說做好平臺公司債務(wù)管理是做好政府性債務(wù)風(fēng)險防控重要工作之一。平臺公司債務(wù)需要化解，而不少平臺公司的債務(wù)卻不斷增加，原有債務(wù)需要化解就離不開平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，那么平臺公司能否成功轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)系到政府性債務(wù)風(fēng)險防控，同PPP和政府購買服務(wù)實行負面清單管理防控政府性債務(wù)風(fēng)險同等重要，政府性債務(wù)風(fēng)險防控牽扯著政府的行政績效。

　　 六、債務(wù)管控金融建設(shè)

　　 PPP模式和政府購買服務(wù)的濫用，將可能引發(fā)政府債務(wù)及或有債務(wù)失控，PPP和政府購買服務(wù)實行負面清單管理回歸實質(zhì)還是政府債務(wù)管控，一方面我們看到政府赤字在上升，一方面我們看到政府金融領(lǐng)域建設(shè)的薄弱。不能通過PPP和政府購買服務(wù)隨意增加政府債務(wù)，那么涉及民生公益的政府項目融資乏力，貧困地區(qū)融資艱難也是不爭的事實，地方金融能力建設(shè)正是調(diào)和兩者矛盾的較好途徑，不亂花錢隨意增加債務(wù)，理應(yīng)投入的項目資金能實現(xiàn)較好的融通，政府的金融能力建設(shè)任重而道遠。

　　 七、綜述

　　 政府和社會資本合作及政府向社會購買服務(wù)旨在通過該模式，解決人民對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)日益提高的要求和現(xiàn)有管理體制之間的矛盾。PPP和政府購買服務(wù)模式運用應(yīng)當(dāng)回歸理性，負面清單管理有責(zé)任追究，其深意是引導(dǎo)，防控政府性債務(wù)風(fēng)險；合法、合規(guī)、合理運用PPP和政府購買服務(wù)模式，“真正”實現(xiàn)項目物有所值，財政可承受，政府風(fēng)險承擔(dān)合理，產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達到預(yù)期；審慎舉債，量力而行，讓有限的財力，在重要領(lǐng)域重要項目上發(fā)揮出最大效益。從而項目的立項論證更應(yīng)充分，項目實施與操作更應(yīng)專業(yè)用心；有效化解政府債務(wù)及風(fēng)險，平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府金融能力不斷提高，讓PPP和政府購買服務(wù)回歸理性，行穩(wěn)致遠，讓好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施促進地方發(fā)展，造福人民，這應(yīng)是政府行政績效不變的追求。

　　 百 家 觀 點

　　 目前中國大量的地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以及中央及地方財政支持產(chǎn)業(yè)資金都是按照PPP的邏輯構(gòu)建的，社保基金愿意在PPP中選擇最適合的角色投入到園區(qū)的建設(shè)中去。現(xiàn)在社保基金投資的觸角和維度可以達到市場全覆蓋，因此也可以通過私募基金中一般合伙人(GP)或有限合伙人(LP)中的角色參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)中去，為園區(qū)提供資金供給和支持。

　　 ——中國全國社會保障基金理事會副理事長 王忠民

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