PPP對政府和企業的雙重影響

發布日期：2017-12-18來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP即政府和社會資本合作，是公共項目建設和運營中的一種項目管理模式，成為當前社會的熱點問題，我們將從以下幾個方面研究ppp對政府和企業的雙重影響。

　　 一、提高穩健性與缺乏靈活性

　　 就ppp對企業和政府的有利影響來講。首先，ppp模式可以提高公共部門和私營機構的財務穩健性。一方面，由于政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期，提高公共部門的財務穩健性。此外，PPP項目的性質決定了項目需求所產生的風險項目的未來收入比較確定，成本相對較低，提高了社會資本的財務穩健性。其次，PPP模式有助于公共部門、私營機構實現長遠規劃。在傳統政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設計、建設和運營通常都由同一個聯合體執行，雖然聯合體也由不同的參與者構成，但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現良好的協同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅動下，私營機構將基于更長遠的考慮，選擇最合適的技術，實現設施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導向和預算限制來考慮。最后，通過推廣PPP模式，可以使私營機構得到穩定發展。PPP模式為私營機構提供了風險較低、現金流通穩定、由政府合同背書的長期投資機會，可以有效刺激當地產業，增加就業機會。

　　 那么如何解釋PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性呢?為了項目長期運行穩定，PPP合同可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執行——哪怕這些條款已經不再能使項目生命周期的綜合成本最優化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是，在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估并可以在公共部門和私營機構間實現最優分擔;同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當然這些前期工作勢必產生不菲的成本。二是，在起草合同時保留適當的靈活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構的激勵機制而產生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現過高的投資回報率。

　　 二、經濟效率優勢與成本表面提高劣勢，時間效率優勢與劣勢

　　 就優勢來講，首先，ppp模式可以實現更高的經濟效率，實現物有所值：PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，可以有效降低項目的整體成本。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構成：項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下，項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統稱為PPP合同約定成本，由于私營機構在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優勢得以充分發揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本。另外，由于PPP項目需要協調更多參與方的利益，項目管理成本(包括公共部門對項目監管、為項目提供準備工作和支持等產生的成本)會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面，由于不同的風險分配給管理該類風險具有相對優勢的參與方，因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低，形成了PPP項目的優勢，即所謂的“物有所值”部分。其次，PPP模式的效率優勢不僅體現在經濟效率上，還體現在時間效率上。某調查報告中指出，PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，而傳統模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發現項目大小對工程進度的顯著影響。

　　 就其劣勢來講呢，首先公眾使用公共產品/公共服務的成本表面上可能提高：如果公共產品/公共服務由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現為地方政府債務的累積或公共機構的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，私營機構需要補償項目相關的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產品或服務進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當地的發展水平、技術進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。其次，PPP項目復雜的交易結構可能降低效率。

　　 首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加。其次，由于每個參與項目的商業機構都會在咨詢、會計和法律等方面產生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導給公共部門。國外的經驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標準化的合同體系，可以為參與商業機構節省在項目盡職調查和評估過程中所產生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風險分擔帶來的額外好處。再次，復雜的交易結構需要公共部門和私營機構建立與PPP模式相匹配的專業能力。現階段，國內相關方面的能力較為欠缺，現狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機構，會導致在項目開展過程中所積累的知識和經驗并沒有沉淀在公共部門內部，這又減緩了公共部門提升建設相關能力的進度。目前，各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項目經驗和知識的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結構的復雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發生一些不可預料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。

　　 三、投資來源的增加與融資成本的提高

　　 PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源。PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。PPP模式下，政府不僅可以節省基礎設施的初期建設投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務壓力，另一方面提高預算的可控性，這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎設施的投入。

　　 PPP的這一優勢對現階段的國內地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務風險。運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，可以減輕地方政府的債務壓力。

　　 而其導致私營機構融資成本較高的解釋如下：與公共部門相比，金融市場對私營機構信用水平的認可度通常略低，導致私營機構的融資成本通常要高于公共機構的融資成本。當然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉移的風險、社會資本的創新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機構的融資成本也在進一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。10年期的企業債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率，其中，企業債可以近似為大型社會資本的融資成本;國債為無風險利率;地方政府債可以視為地方政府信用擔保的融資成本;由于融資平臺在基礎設施建設方面的特殊地位，城投債的收益率可視為目前部分在建基礎設施的融資成本。可以看到：大型社會資本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債;社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。

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