法治視角下的PPP模式反思：說說政府付費PPP模式那些事

發布日期：2017-11-27來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 作為一位長期在環境、能源等基礎設施及公共服務領域的業者，對于當前PPP模式得到全社會的熱捧感到欣慰，也對PPP模式應用中存在的“百家爭鳴”、適用領域“百花齊放”隱隱擔憂。諸如，普通道路適用PPP模式并特許經營、PPP模式外延分為“政府付費(補貼)、使用者付費PPP模式”、政府付費分“可用性服務費”和“運營績效服務費”、“注冊PPP項目咨詢師”等新現象、新名詞，讓人疑惑。冒天下之大不韙，筆者執著于法治角度對當前PPP模式的相關問題進行思考，以期求教一二。 首先解構一下我國PPP模式的法治現狀，本輪PPP模式之前，我國從中央到地方形成了較為健全的PPP特許經營法規、政策體系，諸如“新三十六條”、“老三十六條”、國務院關于投資體制改革的決定等;十八屆三中全會之后，黨中央、國務院及發改、財政等部門出臺了一系列政策文件，全國人大常委會、國務院在法律法規立法中涉及到了PPP條款，這些散見于行業法律法規、政策文件中的PPP規范體系繁雜、數量眾多、領域之廣，在實務當中必然存在理解適用的差異、沖突。本文主要從以下幾點反思當前PPP適用的偏差、誤區。

　　 一.PPP概念、外延與政府特許經營、政府購買服務的混同。

　　 PPP概念(內涵)和外延在黨中央、國務院政策文件、國家法律法規中早有論述和定論，這些法規政策構成我國推廣PPP模式的基本準則，也是發改、財政等部門進行PPP建章立制的法律淵源。實踐中，往往看到“政府付費PPP模式”流行于業界，“政府付費PPP模式”雖然清晰表達PPP項目的回報來源，但試問“政府付費PPP模式”屬于國家政策、法律法規中的哪一種PPP實施方式(外延)?

　　 PPP模式在外延上是對基礎設施和公共服務領域政府與社會資本合作具體方式的統稱、或概稱。如：(1)《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，“各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。”明確了特許經營、投資補助等方式為PPP模式的外延;十八大后，(2)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”、(3)《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)“對公用事業和重要公共基礎設施領域實行特許經營等方式，引入競爭機制，放開自然壟斷行業競爭性業務。”、(4)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”、(5)《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 “進一步放寬基礎設施、公用事業等領域的市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營。”、(6)《城鎮排水與污水處理條例》第六條 國家鼓勵采取特許經營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營城鎮排水與污水處理設施。等等。

　　 從以上規定來看，基礎設施領域的特許經營是PPP模式的主要外延，其他外延還包括政府購買服務、投資補助等具體方式。令人疑惑的是，部分專業咨詢機構、律師對非經營性項目(如普通道路)適用 “政府付費PPP模式” 的外延創設依據、授予特許經營權等理解無法從政策法律上得到有力支撐，在依法治國當下，不符合依法行政、在法律框架下改革的要求。

　　 為此，將“政府付費PPP模式”作為 PPP模式外延之一，PPP模式內涵和外延混為一談，這明顯背離黨中央、國務院及全國人大常委會的政策法規制度設計，似乎只要通過財政可承受能力等論證的政府付費項目，就可以采用“政府付費的PPP模式”，這也必然導致PPP模式適用領域的泛化。

　　 二.“政府付費PPP模式”并非PPP模式的主流。

　　 《預算法》修訂后，在新的預算體制下，地方財力不能滿足基礎設施和公共服務設施建設資金需求的，只能通過地方債籌集資金、或通過PPP模式引進社會資金解決。因地方債規模受限，“政府付費PPP模式” 仿佛成了地方建設融資神器，尤其在非經營性領域受到重用，這有點偏離了PPP模式的推廣方向。

　　 PPP模式主要適用于有一定收益(經營性項目、準經營性項目)的基礎設施和公益性事業。主要政策：(1)《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發〔2013〕36號)“政府應集中財力建設非經營性基礎設施項目，要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。”、(2)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。”、(3)《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”

　　 以上規定，明確了推廣適用PPP模式的項目領域，所謂“政府付費PPP模式”領域不是PPP模式推廣的主流方向。

　　 三.“政府付費PPP模式”與PPP政府購買服務的對立。

　　 政府付費PPP模式以回報來源對PPP模式歸類并無不妥，但未必和“政府購買服務”“特許經營”對立，只是劃分原則不同而已。但，當前“政府付費PPP模式”已然異化成為PPP模式的“外延”，不僅對PPP政策誤讀，也形成“政府付費PPP模式”和“政府購買服務”機制的對立，好像談及“政府購買服務”就不能說PPP模式。

　　 政府購買服務作為PPP模式的外延之一，政府付費PPP模式和政府購買服務并非對立，也非一一對應。根據中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》：“建立健全政府購買公共服務制度，公開政府購買公共服務目錄，加強政府購買公共服務質量監管。推進公共服務提供主體和提供方式多元化，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制向社會購買;確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式。”據此，在公共服務領域，政府購買服務作為政府提供公共服務的主要方式，可以區分為一般政府購買服務和PPP政府購買服務。政府購買服務需要政府參與的，一般政府購買服務轉化為PPP政府購買服務。

　　 為此，“政府付費PPP模式”和政府購買服務既非對立也非對應。以污水處理為例，根據《城鎮排水與污水處理條例》等法律法規，污水處理項目屬于市政公用設施，依法可同時適用“特許經營”“政府購買服務”的PPP實施方式(外延)，污水處理項目的回報來源為政府支付的“城鎮污水處理設施運營服務費”，從回報來源講，這屬于政府付費PPP模式，同時，從PPP外延看，也是PPP模式的政府購買服務。

　　 四、政府購買服務涉及“工程、貨物”的法律沖突。

　　 近期，政府購買服務領域都慎于以“政府購買服務”購買包含工程、貨物的服務，也不敢將政府購買服務和PPP模式粘合了，反之大談“政府付費PPP模式”。財政部相繼出臺《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》對政府購買服務打補丁，“嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，… …作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。”等幾個“嚴禁”，同時，對于棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務“解禁”。

　　 對于上述“嚴禁”和“解禁”，筆者認為值得研究和商榷。在制度設計上，我國工程設施分為基礎設施和公共服務設施，都涵蓋工程或貨物。以《政府采購法》角度來看，將工程、貨物作為政府采購服務事項不符合立法設計，尤其基礎設施領域，工程竣工后續缺乏專業運營的，可能無法發揮效用，如果以一般政府購買服務采購的，可能回到“重建設輕運營”的老路上，滿足不了項目運營需要。然而，在公共服務領域涉及的“工程、貨物”，這些“工程、貨物”本身能夠發揮公共服務作用，以政府購買“服務”的視角進行采購在立法上是可行的。

　　 《公共文化服務保障法》第二條，公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。公共文化服務設施按照該法第十四條，是指用于提供公共文化服務的建筑物、場地和設備，主要包括圖書館、博物館、文化館(站)、美術館、科技館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮等。其次，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》“出臺政府購買公共文化服務指導性意見和目錄，將政府購買公共文化服務資金納入財政預算”、“推廣運用政府和社會資本合作等模式，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化。” 對此，公共文化服務領域明文允許政府購買公共文化服務設施。

　　 其次，對于棚戶區改造的政府購買服務的“解禁”，恰似沒必要。根據《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》(國發〔2017〕9號)及《“十三五”國家基本公共服務清單》，基本公共服務包括：公共租賃住房、城鎮棚戶區住房改造、農村危房改造。棚改項目屬于基本公共服務，完全可以進行政府購買服務。

　　 《政府采購法》的“服務”與《公共文化服務保障法》等法律政策的“服務”并不等同，這也符合基礎設施和公共服務的制度分工。為此，將政府購買服務與PPP模式對立開來不符合法律規定，以“政府付費PPP模式”否定政府購買服務并無必要。即在基礎設施領域，誰能否認政府支付“城鎮污水處理設施運營服務費”不屬于政府購買服務呢?在公共服務領域，按照“新法優于舊法”的原則，以政府購買服務的方式購買服務設施、產品當然合法。

　　 五.“政府付費PPP模式”實施中存在的缺陷。

　　 當非經營性項目遇上“政府付費PPP模式”，貌似迎刃而解地方建設難題。然而，筆者認為非所有的非經營項目都適用PPP模式，非經營項目適用“政府付費PPP模式”存在一定的缺陷、誤區。

　　 第一，項目缺乏對地方政府債務率(債務余額/綜合財力)的合理評估。從回報來源歸類的“政府補貼或付費PPP模式”必然要進行財政可承受能力論證，尤其財政支出能力評估。根據財政部發布的指引要求，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。然而，如果不對地方政府債務率進行評估，顯然可能存在政府信用風險。

　　 按照國家規定，我國將債務率不超過100%的水平作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。根據財政部公開資料，2015年地方政府債務率為89.2%;截至2016年末，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%。似乎“政府付費PPP項目”有較大空間，但是，我國縣級政府，尤其中西部地區存在財政困難及部分政府債務率甚至超過警戒線確是不爭的事實。為此，在財政可承受能力論證中，有必要增加債務率評估論證，避免地方政府“政府付費PPP模式”實施后出現信用風險。

　　 第二，在基礎設施領域，部分“政府付費PPP模式”真的物有所值嗎?經筆者粗略了解，諸如市政道路、流域治理的維護費用占財政付費金額的10%左右，甚至低于2%。作為非財務人員，筆者想問的是，維護過程中有運營的空間嗎?符合PPP模式提高供給側效率、降低運營成本的要求嗎?如何“輕建設重運營”呢?同時，“政府付費PPP模式”大多以項目決算和維護費用總金額計算合理利潤率，并非凈資產收益率，在地方發債利率低于4%的情況下，通過政府付費PPP模式能實現物有所值嗎?

　　 第三，何為“可用性服務費用”?參與項目過程中，多數項目出現“可用性服務費用”和“運維績效服務費”，而財政部文件中“可用性服務費”和“使用量付費”“績效付費”并列。政府付費項目中，多數不存在單位計價或者價格機制的情況，“可用性付費”與“使用量付費”屬于一個層次，即以工程建設和運營后提供的產品或服務計費(價);根據預算管理的規定，政府付費進行績效考核不必細說。但將“可用性服務費”對應決算工程款全部或部分，不免有“債”“固定回報”之嫌，這是否符合國家規定、財政部要求呢?

　　 以上，筆者理解亦不免偏頗，以教于同行，期待PPP模式在法治體系下更加完善、規范，真正成為政府轉變職能、供給側改革的重要抓手。

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