中國財政科學研究院孫潔：PPP模式助推城市建設

發布日期：2017-11-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 大家好，今天我跟大家分享的題目是“PPP模式推動城市建設”。PPP應該是從2013年的12月26號，北京國家科學研究院開了一個研討會，在這個研討會當中，劉部長本人主講了近兩個小時，可以說那次會議也算是揭示了全國推廣PPP的序幕。

　　 大家可以看到，財政網站上已經推出一萬多項、17多億的投資規模。我想借助這樣一個實踐機會，從四個方面匯報一下PPP模式在推動城市建設方面做的一些工作。

　　 第一，在城市建設當中為何需要PPP模式呢?在城市化進程中，一般來講，有一個最重要的階段就是城市化率達到30%的時候，以及在70%之前這樣的階段。當我們整個的城市人口占整個人口的30%，但還沒有達到70%這樣的階段，是一個城市快速發展的階段。

　　 實際上我們現在的城市化進程剛剛突破了50%多，意味著我們現在現階段城市化進展，已經處在一個高速發展時期，那怎樣才能推動城市化呢?像過去從改革開放以來到目前為止，推動化城鎮化進程有兩個大的支柱，哪兩個支柱呢?首先，土地財政，土地財政依賴于土地的轉讓，我們現在的一個政策變化是，土地轉讓的升值依賴于房地產市場。而房地產的轉向，從未來一個市場化的房地產市場，轉向為更多的以政府和居民共有產權為主體的這種居住模式的話，房地產本身的需求可能會與以往的發展有所變化，就使得我們的土地財政這塊兒大大減少。

　　 其次，城鎮化進程過程當中，很多地方政府，包括縣級政府都有自己的投融資平臺，這也是推動城鎮化進程的一個很重要的手段。通過融資建設將大量的機構，這就給機構帶來巨額的政府債務，形成潛在的風險。所以說從土地財政和投融資平臺這兩個方面，已經很難在作為未來城鎮化快速發展重要支撐的力量。

　　 那么PPP被突出出來，成在城鎮化進程過程當中，未來的支撐力量。未來的城鎮化進程達到70%還要有一個漫長的路程要走，這就是現在面臨的現狀和背景。

　　 什么是PPP呢?在城市建設中，我們需要什么樣的PPP呢?實際上在PPP還沒有被提出來之前，已經廣泛存在于各種建設當中。早在1984年，深圳等都是通過項目融資的方式，當時的項目同時叫BOT的方式。后來這種工具由于它的可行性、可用性，后來從資源類開發逐漸演變應用到能源工程。所以我們今年認識到的BOT就是來源于過去的項目融資。

　　 按另外一個方面，在70年代末、80年代初，我們進行了一系列的改革，當時幫著撒切爾夫人想了一個辦法：私人融資計劃。她為了解決她的政府投融資不足，英國人把它叫做PFI，由政府付費的這些私人部門投資的基礎設施公共項目，被稱為PFI。

　　 實際上我對PPP的研究是從2002年開始，我認為PPP公私合作是一種管理模式。什么是融資呢?簡單講，融資就是借錢辦事，你缺錢嗎?管理呢?所謂管理，就是指通過別人，或者與別人一起高效的完成組織的目標，這才是管理。所以我們就在這個概念基礎之上，PPP就下來了一個概念。

　　 PPP是指政府公共部門要通過民營部門，現在我們叫做社會資本方，高效的完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。大家注意一下，這個概念有兩層含義，落腳點是要完成政府公共部門的職能。怎么完成呢?不是政府自己去完成，還要通過私營部門、民營部門，要通過社會資本方來完成實現政府公共部門的職能。

　　 社會資本方是干什么呢?一般是企業，企業它的目標是要實現股東的利潤最大化，所以政府要想讓企業完成自己公共部門的職能，一定要保證企業私營部門和社會資本方的利益。保障社會資本方的利益無外乎有兩個方面，第一，允許社會資本方，允許企業向使用者收費，。比如我建一個廣場或者建一個無法收費的項目，怎么辦呢?第二，如果不能向使用者收費，必須得有政府來付費。

　　 政府在城市建設中需要一個PPP的管理模式，而不是一個融資工具。我們如果需要融資工具的話，政府有各種方式來進行融資。我們更多的是看重PPP過程當中，社會資本方的管理，只有這樣，才能保障項目的成功，達到實現政府公共部門職能和目標。

　　 如何規范使用PPP模式? PPP首先除了基本概念之外，有三個特點。第一個特點，多樣性，基于多樣性讓我們在選用PPP模式的時候，按照國務院42號文當中規定的PPP模式的形式，盡可能的不要去在這方面做其他的創新。在國務院42號文當中提出了四種方式，一種是BOT的方式，建設，運營，移交，更適用于新建的基礎模式，無論是向使用者收費也好，政府收費也好，都是一種新建的方式。第二種方式是IOT，已有的基礎模式，適用于再投資，擴建，解決政府已有基礎設施投入不足的問題。第三種方式叫TOT，對已有的基礎涉世不需要再建設，直接轉移社會資本方運營，主要解決當前的政府債務規模問題。另一方面，我們要按照規定的形式，不要自己隨便做一些很多的、不符合我們現有要求的方式。

　　 第二個特點是PPP的復雜性。第三個特點是PPP的長期性。這就有別于我們過去做的一些PPP項目，建設期兩年，轉讓期三年，很難符合我們當前PPP模式的要求。為什么會有一個長期性呢?如果缺乏PPP，很多機制難以發揮作用，如果不能夠發揮作用，就難以達到政府所要求的最終的目標，難以實現政府的職能。

　　 同時我們在設立PPP項目發展的時候，要遵照它的四個核心要素。第一個核心要素，叫PPP項目合作關系，也就是我們經常說的伙伴關系。我們一直強調PPP項目中政府和社會資本化是平等地位，是一種伙伴關系。在PPP項目當中，如果雙方出現了經濟糾紛，可以約定到仲裁委員會解決。

　　 第二個要素就是風險的分擔。我們在做項目融資的時候也有風險的分擔，這是很正常的，做任何合作都要風險分擔。在今天的PPP模式當中，不是說誰承擔的風險大獲得收益高，風險小收益小。因為涉及到公共利益，如果企業為了追求一個更大的收益目標，去冒一個很大的風險合適嗎?不合適。我們也不鼓勵在這方面企業追求利益最大化，所以我們說在PPP風險上面，一定要遵守風險共擔，不然有可能會導致項目失敗。

　　 第三，利潤的可控制。今天我們再說利潤共享的話，已經不符合我們現在新形式的一個要求。政府要對PPP項目的收益要有一個控制原則，可控制、可調整的原則。PPP項目一定要遵守盈利而不暴利的原則，不允許社會資本方產生過高的收益，因為同樣涉及到公眾利益。

　　 第四個原則是監督管理。我們現在要做的PPP模式，一定要遵守公開的原則，只有公開才能達到有效的角度。所以大家看一看財政部出臺的政策當中，其中有一條，企業給政府簽訂了PPP合同，一定要向公眾公示，要公眾監督。

　　 如果要想規范PPP模式，一定要遵守這樣四個核心的要素，才能夠確保這項規范的實施，如果不能夠遵守的話，可能就違背了我們模式最終的結果。

　　 說一下特許經營與PPP。事實上我們說PPP模式，無外乎兩個方面，一種是向使用者付費，一種由政府來付費。讓你管理，提供相關的服務，政府按照投資額給你每年的收益和標準。如果說向使用者收費，凡是涉及到公共向使用者收費，一般的企業沒有這種權利，如果想收費，必須經過政府特權。所以說企業為了獲取合理，合法的收益，政府要給它一個特許的收費權。事實上說特許經營，不是一種經營的權利。

　　 最后我想用四句話，簡單的對這個發言做一個總結。PPP是一個管理模式，管理是一個過程，既是個雙方合作的過程，只有妥協才能合作，就像夫妻兩個人過日子是一樣的。所以說業界就把PPP比喻成一段婚姻。

　　 第二句話，PPP解決什么呢?英國有一座大樓，投資20億，政府每年給它1.5億左右的回報，總共給它40億。等政府有了錢再去辦教育，再去辦學校，可能一代文盲就產生了，在這種情況下，我們會毫無疑問采用PPP模式，所以我把它形象于PPP是解決“子欲養而親不待”。

　　 第三，PPP是經濟的轉變。花自己的錢辦自己的錢，既有效率也有效果。首先不會拖延工期，因為完成了社會資本化才能獲取收益。第二，它會有合理的控制。

　　 第四，PPP是一種機制的轉變。讓專業的人發揮專業的優勢，才能夠實現最終的目標，完成政府做的職能，這是今天講的內容，謝謝大家!

　　 (中國財政科學研究院研究員、專業委員會秘書長孫潔在“2017中國(濟南)產業金融國際論壇”上的演講內容。)

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