PPP需要的是政府與社會資本的合作

發(fā)布日期：2017-11-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]PPP需要的是政府與社會資本的合作，而不是變相負(fù)債。如果利用PPP融資，顯然違背了初衷，必須嚴(yán)格控制。

     在日前舉行的“2017第三屆中國PPP融資論壇”上，財政部副部長史耀斌表示，一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底等泛化異化問題，積累了一些隱性風(fēng)險。

    雖然有關(guān)方面一批又一批地公布各地推出的PPP項(xiàng)目，且不少項(xiàng)目貌似很具吸引力。但是，真正落地的非常有限。即便落地的項(xiàng)目，大多也是國企背景的企業(yè)，并由這些國企再分包給其他所有制企業(yè)，形成國企做一級承包商的格局。顯然，這也是與PPP的初衷存在一定差距的，沒有能夠有效地把政府與社會資本結(jié)合起來，發(fā)揮社會資本在公共事業(yè)、公共設(shè)施等方面的作用。

    我們并不否認(rèn)，國有資本也是社會資本的一部分，參與政府項(xiàng)目、特別是公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)，也是國有資本享有的權(quán)利和義務(wù)。但是，從PPP的初衷來看，更多的還是希望非國有的社會資本參與。也就是說，只有讓更多的非國有資本參與到政府項(xiàng)目建設(shè)中來，社會資本的作用才能最大限度地得以發(fā)揮，政府與社會資本的合作才能實(shí)現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。PPP項(xiàng)目過多地讓國有資本參與，從地方來說，或許解決了問題，對國家來說，則沒有達(dá)到推廣PPP的目的。社會資本出路少、投資渠道窄的矛盾，仍然會困擾著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，會成為社會資源合理配置的一大隱患。

    事實(shí)也是，自全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，有關(guān)調(diào)動社會資本積極性的問題，就一直是社會各方面十分關(guān)注的話題。尤其在金融危機(jī)的影響遲遲難以消退的情況下，如何激發(fā)社會資本的活力就更成了最為重要的話題之一。然而，從實(shí)際情況來看，社會資本參與的熱情似乎并不太高，更多的都在等待觀望，甚至利用一切機(jī)會進(jìn)行投機(jī)和炒作，如炒作農(nóng)副產(chǎn)品、炒作股票、炒作黃金、炒作房產(chǎn)等。特別是去年下半年，一度民間投資增速出現(xiàn)大幅下降的現(xiàn)象。

    針對這一問題，中央也十分著急，出臺了多項(xiàng)政策、多個文件，鼓勵社會資本參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會投資、政府項(xiàng)目建設(shè)等，并通過加快國企混合所有制改革步伐，給社會資本釋放政策放松、環(huán)境改善、投資空間擴(kuò)大的信號。可是，效果仍然不是十分理想。原因就在于，社會資本投資的渠道不暢、空間過小。所以，推廣PPP，很大程度上就是要給社會資本更多的出路、更多的投資空間。如果政府將其當(dāng)作融資工具，或者說，仍然把與社會資本的合作作為國企的一個平臺，顯然是達(dá)不到目的的。

    造成地方政府泛化異化PPP的原因很多，但這三個方面不容忽視。客觀上，在經(jīng)歷了前些年的城市建設(shè)大發(fā)展、特別是土地的過度開發(fā)以后，多數(shù)地方已經(jīng)面臨糧盡彈絕的局面，而前些年留下的短板又很多，迫切需要通過新的投入來解決。所以，需要與可能存在比較大的差距，迫使地方政府仍然希望通過融資來化解資金矛盾。在平臺公司受到政策嚴(yán)格限制的情況下，就把目標(biāo)轉(zhuǎn)向了PPP;主觀上，則是錯誤的政績觀仍然在起作用，在催促地方政府把注意力放在項(xiàng)目建設(shè)、尤其是城市建設(shè)項(xiàng)目方面。如此一來，就迫切需要有投資者、有資金等的進(jìn)入，PPP也就理所當(dāng)然地成為了首選。財政部最新發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報顯示，當(dāng)前進(jìn)入管理庫的6778個項(xiàng)目中，東部項(xiàng)目數(shù)占28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，東北占4.0%。地方財力較好的東部地區(qū)占比反而不如西部，除了西部基礎(chǔ)設(shè)施滯后的因素之外，與西部地區(qū)對投資建設(shè)的熱情很高也不無關(guān)系;工作上，也反映了地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的思路單一、思路僵化，除了非生產(chǎn)性投資之外，似乎找不到更好的發(fā)展方式。別看絕大多數(shù)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，可在實(shí)際工作中，能夠嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)去發(fā)展的，寥寥無幾。原因就在于，他們也不知道到底該發(fā)展什么，只是人云亦云，人家有產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，自己也要確定一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。實(shí)際上，多數(shù)是不適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的，是空中樓閣。

    當(dāng)然，地方政府選擇國企作為主要合作者，而更多地由國企組織民企等非國有資本進(jìn)行間接合作，與地方政府害怕承擔(dān)政治責(zé)任也有一定關(guān)系。尤其是負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目實(shí)施者，認(rèn)為與國企合作沒有任何的政治風(fēng)險。殊不知，這樣的合作卻會帶來金融風(fēng)險，使原本可以效果更好的PPP，變成了變相的融資。

    所以，PPP被泛化異化，最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內(nèi)涵，沒有把PPP當(dāng)作政府與社會資本合作的一次良性互動，而仍然是將其當(dāng)作融資的工具。自然，也就不可能不被泛化異化，不被扭曲。而泛化異化和扭曲的結(jié)果，則是政府與社會資本的合作無法實(shí)現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。

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