支招PPP醫療衛生項目“落地難”

發布日期：2017-10-31來源：中國財經報 編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 相較于過去醫療基礎設施建設常用的“銀行貸款，政府貼息”的傳統建設方式，PPP是一種更依賴社會資本力量的模式。政府通過PPP模式，可以實現醫療衛生基礎設施建設和服務提供的風險轉移、利益共享和物有所值。

　　 筆者通過對財政部發布的相關項目信息季報分析發現，我國PPP醫療衛生項目呈現出類別多、規模大、落地難，城市多、農村少，運作方式以BOT為主、回報機制以使用者付費和可行性缺口補助為主、融資模式以股權融資加債權融資為主等特點。對此，筆者分析總結出幾個方面的原因，并提出相應的建議。

　　 理性看待PPP模式

　　 地方財政投入不足的現實困境是導致醫療衛生項目落地難的第一個原因。地方政府發起項目的初衷應定位為PPP模式能更好控制醫療衛生基礎設施的財政支出預算和提供更優質高效的非臨床服務。但從入庫項目數量看，西部省份發起的項目較多。從投資回報方式也可看出，政府付費型項目僅占很小比例，可見，地方政府采用PPP模式仍主要是基于財政投入不足的現實困難。在這種現狀下，除了醫院項目，一些難以通過使用者付費收回投資并獲得回報的項目，例如衛生院、社區衛生服務中心、療養院等項目就難以吸引到社會資本的投資。

　　 PPP只是醫療衛生基礎設施建設的模式之一，地方政府對此應理性看待，科學制定區域內衛生發展規劃。鑒于地方醫療衛生財政投入不足的現狀，地方政府應落實好項目的物有所值評價和財政可承受能力論證，對項目進行科學篩選，避免同時上馬多個醫療衛生項目。

　　 注重對項目的扶持

　　 投資規模大、風險高、門檻高是導致醫療衛生項目落地難的第二個原因。

　　 如果以使用者付費為回報機制，醫療衛生項目的合作年限都會比較長。在運營初期，醫院可能會經歷短則一二年，長則三五年的虧損期。這就要求社會資本方具有較強的還貸能力。再者，醫療衛生項目的社會敏感程度高，按照國外的經驗，一旦發生醫療事故、設施質量問題或經營虧損，都將加大項目公司的經營風險。因此，社會資本參與PPP醫療衛生項目相對更為謹慎。此外，從投資回報機制中看出，一些項目通過給予項目上下游鏈條利潤或資源來作為投資回報補償，無形中要求社會資本要具備整合這些資源的能力，這也使社會資本的進入門檻相應提高。

　　 基于上述分析，地方政府應注重在經營初期給予項目合作方更多的信任、激勵和扶持。另外，由于醫療衛生項目對社會資本方的要求較高，政府應鼓勵社會資本組建聯合體進行投標。國外醫療衛生項目的聯合體一般包括銀行、建造商、物業公司、健康服務公司和零售公司等。

　　 加強頂層設計

　　 政策方面尚有藩籬是導致醫療衛生項目落地難的第三個原因。

　　 從入庫項目情況看，大多數項目社會資本方僅負責基礎設施建設和非臨床服務的提供。也有項目是由項目公司負責整個醫院的運營，與其合作的公立醫院負責提供臨床服務。這類項目復雜程度較高，且涉及公立醫院改革的一些體制機制問題。例如，在現行體制下，非營利性醫院可以享受稅費優惠，但收益不能用于股東分紅，并執行非營利性醫療機構財務管理制度，這將會影響社會資本的投資積極性。此外，如果將項目定位為民辦非營利性醫療機構，在人才競爭和生存環境方面，還要進一步落實新醫改承諾的“同等對待”政策。

　　 要突破制度的藩籬，需要加強頂層設計。目前在引入社會資本辦醫的醫改政策中，尚沒有明確與PPP模式相對接的具體指導意見，這是目前亟須解決的政策問題。

　　 當然，醫療衛生類PPP項目要順利落地還要解決融資等問題。伴隨國家支持社會資本辦醫政策的陸續出臺，在支持醫療項目融資方面，國家正在鼓勵和引導金融機構增加健康產業投入，并探索無形資產質押和收益權質押貸款業務，鼓勵發展健康消費信貸。同時，國家也支持符合條件的企業利用資本市場直接融資、發行債券和開展并購，鼓勵引導風險投資。以上措施必將對拓寬醫療衛生類PPP項目融資渠道發揮積極的作用。（陳龍 賈建宇 作者單位：中國財政科學研究院博士后流動站）

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