供給側改革下PPP如何把握政府與市場關系

發布日期：2017-05-23來源：中國經濟時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP改革如果進行得順利，就能實現聯合國可持續發展目標。它不僅是一項推進國家治理體系和治理能力現代化的制度創新，也是一項以供給側結構性改革為主、市場需求為輔的機制變革，是創新的公共服務供給管理模式。

　　5月21日，“2017中國PPP投資創新論壇”的專家座談會在北京召開。在供給側結構性改革的背景下，圍繞如何完善國家政策法律、政府與社會資本平等合作、PPP新業態等話題，財政部PPP中心、國務院發展研究中心、清華大學PPP研究中心的專家，龍元建設、中文在線等企業屆人士參與了討論。本次座談會由國務院發展研究中心研究員、中國經濟時報社黨委書記王忠宏主持。7月22日，中國PPP投資創新論壇即將在上海國際會議中心舉行，主題為 “社會資本參與PPP模式面臨的機遇與挑戰”。

　　加強規范，平等合作

　　PPP是指公共服務項目由政府和社會資本合作供給的模式，在世界各國普遍推行。自中國國務院常務會議要求推進PPP改革以來，財政部、國家發改委等部門相繼出臺了指導文件。

　　國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌在座談會上表示，PPP是黨的十八屆三中全會確定的重大改革，探索公共產品、公共服務提供過程中如何發揮企業和市場的作用。世界上做得比較好的是英國，PPP所占比例也只有15%。從我國地方政府的角度考慮，想少花錢做更多的業績，PPP能滿足這些要求。PPP當年的初衷是“引入民間資本，引入民營企業的經營管理機制，來提高公共產品、公共服務供給效率”。今年中央政府更加重視，這也是50號文件出臺的背景。

　　對于在實踐中出現的問題，余斌認為，PPP確實需要一個規范的過程，在改革中不斷總結、不斷提高、不斷堵塞漏洞，更充分地發揮PPP的正面效果，不能因為有些地方政府、國有企業、銀行出了問題，就把板子打到PPP身上。要通過對問題的深入研究，出臺相應的法規和規章制度來完善PPP。

　　財政部PPP中心主任焦小平在座談會上表示，PPP改革是在公共服務領域貫徹落實十八屆三中全會全面深化改革精神的重要舉措。自2014年以來，財政部會同相關部門對項目操作進行流程化、標準化設計，制定了路徑明確、流轉順暢、節點可控的改革路線圖。下一步，財政部將配合國務院法制辦積極推動PPP條例出臺。

　　焦小平還表示，PPP條例具有重要的先導作用。通過PPP條例，從頂層理順關系，實現改革一盤棋、分工不分家、分工不分治，有效解決目前部門職能疊加沖突問題。他認為，PPP條例要立足于激勵創新、保護創新，要促改革、防風險、穩預期、穩增長。

　　“PPP改革要處理好政府與市場的關系。”焦小平說，其一，政府是公共服務的供給人，引入市場競爭機制只是供給方式的轉變，不改變公共服務的本質，亦不能免除政府的監管責任。政府要依法按照“三個清單”創新管理方式，加強產權保護，抓好標準建設和績效考核，穩定社會資本投資預期，保護老百姓的根本利益。其二，公共服務項目凡是市場能做的就采取PPP模式，放手讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府主要扮演“守夜人”的角色。PPP倡導物有所值理念，以提質增效為目的，堅持公平競爭、平等合作、風險分擔、全生命周期管理、績效付費、透明公開管理，可有效破解公共服務供給不足、品種單一、資源利用效率不高、區域發展能力不均衡等難題。

　　“PPP改革是一項系統工程，我們要將中央改革宏偉藍圖具體化成一張張施工圖，并以工匠久久為功的釘釘子精神，把新理念新思想新戰略落地。”焦小平強調。加快立法，理順關系

　　國家財政部、國家發改委當前正在研究制訂PPP條例，目前，PPP規模非常大，財政部綜合信息平臺中入庫項目總投資額達14.6萬億元，各界期待加快立法來推動PPP改革進一步深化。

　　國務院發展研究中心研究員孟春在座談會上表示，當前影響民營企業參與PPP的一個突出問題就是缺乏統一的國家層面的PPP政策法律法規，部門規章政策存在一定交叉重疊，甚至存有一些不一致之處，改革的整體性、協調性有待加強。相關的土地政策、稅收政策與PPP運作不配套。如無法保障中選社會資本優先取得土地，政府付費類項目是否需要繳納增值稅等問題應當盡快研究明確。

　　孟春認為，目前部分PPP項目還存在不規范的現象。民營企業呼吁，“規范運作心里才能踏實。”孟春說，此外，融資環境融資支持不到位、合作周期風險因素復雜多變、退出渠道尚不順暢等因素也掣肘了民營企業參與PPP模式。

　　針對以上問題，孟春建議，要認真總結經驗，以當前創新實踐為基礎，進一步加強頂層設計，完善法律法規。著力推進信息公開，充分運用好公開透明這把戒尺，在PPP庫的基礎上，建立全國范圍的政府信用信息公開平臺，有重大違約狀況發生的，將相關責任人納入信用黑名單，從制度層面上給社會資本特別是民營企業吃下定心丸。

　　“還要優化市場融資環境。要注重典型引路，打造PPP融資示范樣板，推動融資相關方思想觀念轉變，從根上解決民營企業融資難、融資貴的問題。”孟春說，要劃清雙方責權利。PPP是長期平等合作，政府既不能把社會資本當“丫鬟”，也不能“甩包袱”。該承擔的責任一定要敢于擔當，不該插手的要放手讓社會資本去做，充分發揮“看不見的手”的作用，促進要素自由流通和風險的合理配置。鼓勵企業并購重組。目前市場上已經有一些建筑商轉型為綜合服務商，把設計、運營環節整合起來;甚至還有咨詢機構開始運作融資商、專業運營商，打造商業生態系統。民營企業可以發揮自身管理靈活性、運作專業性、市場敏感性等優勢，搶抓機遇，整合擴大資源，不斷發展壯大。

　　國務院發展研究中心是第三方評估機構，而國務院發展研究中心宏觀經濟部研究員張立群是參與PPP評估的成員之一。他到江蘇、浙江、山東、安徽展開調研，“從融資、建設、運營三個環節來看，PPP都收到了較明顯的成效。”

　　張立群認為，PPP是一項綜合性改革，環節覆蓋基礎設施、公共服務項目的全生命周期，涉及到政府、企業、居民三個主體間的責權利關系，是有機聯系的系統，必須統籌協調，全面推進各方面相關改革。PPP也是基礎設施、公共服務領域理順政府和市場關系的一項改革探索。現在從放管服的改革來看，重點還是在“放”的方面，就是放寬市場準入，減少行政審批事項。而政府優質服務的短板亟須補齊。最近幾年一直強調補短板，很多城市的基礎設施和公共服務都有短板，這是政府自身改革和能力建設的重要方面。中國要更好地發揮政府作用就離不開政府在這些方面能力的增強。通過PPP的改革探索，在基礎設施和公共服務領域進一步理順政府和市場的關系，提高資源配置的效率。這個領域的PPP模式，國外也在探索中，“我國的實踐探索比國外更活躍。PPP改革取得的成效被各個方面所認可、所接受的規則、所確立的模式，要通過立法的形式明確下來。要注重用好法律這個治國重器。”

　　清華大學PPP研究中心主任助理王少華表示，正在編制中國PPP城市發展指數，把333個地級市PPP投資環境做一個排名，這對政府來說是軟約束，如果政府違約不誠信，那指數就會下降。中國PPP市場是萬億元的市場，應推進PPP項目的科技化、科技項目的PPP化。如果一些好的科技項目、科技元素運用到市場里，就能降低綜合成本1個點、2個點，這是巨大的社會效應。一些好的科技項目也可以用PPP的模式去推進，比如設計政府付費購買基本服務，然后再配合使用者付費的模式，就能把城市大數據建起來，從這個基礎上再催生出智慧城市、智慧醫療，包括土壤修復、鹽堿地改造等。

　　政策約束，創新模式

　　與會嘉賓在座談會上表示，國家應當鼓勵社會資本對新業態、新消費、新領域運用PPP模式來探索。

　　從企業層面而言，龍元建設集團副總裁、龍元明城投資公司總經理顏立群表示，政策確實需要更高層面的法律來約束。“現在社會資本已經擴散了，從剛開始的建筑商擴散到各個領域的運營商，無論是招商的、產業園區運營的，還是做文化、體育、旅游等，都已經進入PPP行業。金融機構從銀行到私募、公募基金，證券公司都對PPP積極投入。未來會有更多領域的社會資本增加。”但他表示，東中西部地區差異非常大，中西部政府的培訓亟待加強。有些地區直到現在為止，還不知道為什么要做PPP;有些地方政府把企業性質作為非常重要的招標條件，“其實我們要共同維護營造一個好的競爭環境，不要惡性競爭”。

　　在談到社會資本如何參與PPP商業模式時，中文在線集團常務副總經理王敏表示，它是一個摸索、探索的過程，把各種產業的跨界、融合作為一個主題，這樣就可以碰撞出火花。他們提出打造文化PPP，就是一個新業態、新技術、新模式，目前有一些項目在陸續進行中。

　　“供給側結構性改革就是給老百姓提供更多的一些選擇，尤其是服務。”對于PPP的未來發展，王敏表示，很多產業需要跨界，不是某一個建筑企業，某一個科技企業，某一個文化企業可以單獨做的事情，一定是成立聯合體，大家抱團取暖，一起利用PPP模式實現地方政府經濟轉型升級、實現企業的盈利。

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