淺談PPP模式之政府信用

發布日期：2017-01-23來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/胡大明 財政部農研會 張穎 北京中財中融投資咨詢有限公司合伙人

　　PPP模式是一個長期合作履約的過程，也是國家經濟體制系統改革的過程。在這個過程中，政府職能的轉換必須用法律設定邊界。其中，法制是關鍵，政府信用是基礎。

　　一、PPP模式下客觀存在的政府信用風險

　　1.政府承諾。政府承諾一般有三種情況：一是未構成擔保法律關系的政府承諾函，即承諾函并未顯示政府承擔相應擔保責任，僅能作為政府向企業出具的安慰函，不具備任何法律效力，也無法對政府形成法律意義上的約束;二是構成擔保法律關系的政府承諾函，該類承諾函的內容明確顯示政府具有代償的意思表示，該類承諾函雖然在政府與企業之間形成了擔保關系，但根據《擔保法》第八條對國家機關不能作為擔保人的規定，所以具有擔保關系的承諾函即違背了法律強制性規定，因此，該類承諾函無效，但是這一無效判決并不意味著政府因過錯而撤回承諾函，根據《擔保法》若干問題的解釋第七條規定，擔保人、債權人無過錯的，擔保人應承擔民事過錯部分的連帶賠償責任。據此，政府雖然存在過錯但仍應為自己的過錯買單。三是誤以為財政支出納入預算是政府擔保，即在PPP項目中的政府付費，由財政編制中長期規劃時，將該支出納入預算統籌安排并經人大或人大常委批復。這一規定與“承諾函”存在本質上的區別，該項舉措是新《預算法》對規范債務管理、強化預算約束的立法精神和政府付費量入為出的統一管理，不應被誤解。

　　2.朝令夕改。由《長春匯津污水處理項目》的典型案例來看，當地政府因招商引資，于2000年專門為該項目制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。政府為了降低企業風險，吸引社會資本，在BOT合作合同中約定了污水處理的保底數量、保底價格、固定匯率和定價條件等，但在2003年當地政府發現該《管理辦法》違背《國務院關于進一步加強和改進外匯收支管理的通知》(國發〔2001〕10號)第四條第(二)款，“嚴禁新批保證外方固定回報項目。任何單位不得違反國家規定保證外方投資固定回報，中外合資、合作合同不得按投資額確定回報比率。”的規定而廢止了《管理辦法》。該類政府行為屬于決策層和執行者發現已發布文件與后續頒布的上位法律、法規及政策相左時，就全盤否定當初自己的承諾，給企業和公眾帶來的損失值得反思。

　　3.換屆導致項目夭折。《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》2016年12月27日正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。該《意見》明確了五個原則以進一步完善現代產權制度、推進產權保護法治化，即堅持平等保護、堅持全面保護、堅持依法保護、堅持共同參與、堅持標本兼治。其中在“完善政府守信踐諾機制”里明確提到：大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作(PPP)等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

　　二、政府信用風險存在的原因-缺失的契約精神

　　英國史學家梅因曾指出“迄今為止，所有社會的進步運動，是一個‘從身份到契約’的運動。”社會契約論認為國家與公權力根源于人們締結的社會契約的理論。我國自推行PPP模式以來，鑒于現有的法治基礎，以平等合作、權利義務對等的原則為依據，在政策文件中也明確提出，PPP模式是一個項目的利益相關者在共同履行契約的過程。財金[2014]76號指出，政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

　　從項目準備、項目采購到SPV項目公司的成立乃至PPP項目執行階段，各個環節的合作者之間以及他們的利益共同體之間一系列契約的集合，一個公共產品的設計、建設、融資、運營、維護、移交的確需要相當長的過程。SPV項目公司同按照《公司法》設立的企業一樣，這一組織形式好比是將利益相關者綁在了同一艘船上，對于這艘船而言，它是順利前行還是不幸沉沒，先直接關系到船上所有人員的利益，契約各方在一定程度上擁有對等的權利和義務，要承受某些共同的風險。如果這艘船沉沒，各方利益都將受到損害。PPP模式成功與否，關鍵在于政府和社會資本方的履約能力。必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用，彼此守約、遵守契約精神是PPP模式的最佳合作環境。

　　三、確保政府守信的制度安排-量入為出的預算管理

　　從經濟學角度看，每個層級的政府都在各盡職能，中央政府承擔的主要責任是穩定經濟，實現最優的收入分配，以及提供某些嚴重影響到全體社會所有成員福利的公共產品。作為這些職能的補充，地方政府負責提供那些主要與其轄區居民利益相關的公共產品和服務。《關于實行財政中期規劃的意見》(國發〔2015〕3號)對推行財政中期規劃管理提出了明確的要求，實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制是預算管理體制改革的重點內容。

　　PPP模式在全生命周期和運營、績效等方面體現了量入為出的預算管理制度，這一模式對于深化預算改革將起到促進作用。自PPP模式推行以來相關政策陸續推出，PPP項目支出被納入地方財政預算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。最受關注的政策文件是2015年4月財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(以下簡稱指引)，其最大的亮點在于將PPP資金納入預算管理，規范不顧實際財力盲目上PPP項目的地方政府。按照指引要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知 》(財金2014年113號)第二十五條規定，項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

　　根據政策制定的理論依據，政府制定中長期預算應遵循以下原則：

　　1.與國民經濟計劃協調原則。中長期預算要與國民經濟的發展速度、規模、結構相一致，同時財政措施和政策要促進國民經濟的發展;項目支出滾動預算的編制應符合政府的方針政策，符合部門事業發展規劃的要求，符合公共財政改革方向。

　　2.財政收支合理增長原則。編制中長期預算時，財政收支要有一個合理的增長比例。財政收入要與GDP增長相適應，財政支出控制在合理的增長區間。

　　3.動態管理原則。中長期預算的編制應根據預算執行情況，認真進行總結分析，對已經完成和根據政策變化、形勢發展需要調整的項目，在編制下一個滾動計劃時進行調整。

　　4.績效導向原則。要考慮財政資金的使用及使用結果的效率與效能，形成預算前、中、后進行評價和評估的機制。

　　5.透明度原則。財政政策公開，財政預算和財政支出項目與金融公開，以利于社會的監督。

　　PPP模式是我國公共服務領域的一項重大舉措，是國家深化經濟體制改革的重要過程，政府信用是政府誠信建設內容的重要組成部分。在PPP項目合作中，通過建立共同遵守的互動機制，有利于促進依法行政、強化政府信用意識，推動建立完善的政府監督約束制度，克服政府信用關系中放大行政權力與市場機制非對稱的現象，進一步發揮政府行政權力的優化管理，保障政府行政管理職能和公共服務職能的履行。

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