本輪PPP與傳統BT的“十大”差異

發布日期：2016-11-04來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 本輪PPP經過二年多的探索和推動，已成燎原之勢，形勢可喜。最近，筆者在與部分業內領先的社會資本老總和知名專家熱聊PPP時，大家非常關注PPP規范化和可持續發展的問題。眾所周知，中國本輪PPP不包括傳統BT,但目前市場上 “假PPP” 比較典型和普遍的就是“拉長版BT”。回想到這幾年來，已見聞多起施工企業參與BT項目收不回錢的血淋淋實例。我想，“拉長版BT”究其原因，一是有意而為之，政府獲得變相融資，社會資本獲得工程和融資利息，一拍即合;二是有關參與方包括地方政府、社會資本、金融機構甚至個別咨詢機構，對本輪PPP與傳統BT的差異理解模糊，在PPP項目實施中帶有明顯的傳統BT思路。在此，筆者對本輪PPP與傳統BT重大差異進行梳理，供大家借鑒。

　　 差異之一，政策導向不同。2012年，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會四部委聯合發布了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)，明確“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。”

　　 而本輪PPP政策推動力度前所未有，財政部、發改委和中央各部門已累計發布PPP相關政策法規100余項，PPP立法也已進入程序，中央各部委合力推PPP洪荒之力可鑒可證。

　　 差異之二，目標不同。傳統BT本質為施工企業墊資開展工程承包或政府延期付款，所以其目標是融資。而PPP，融資只是其一，提升效率和服務質量是其根本初衷。

　　 差異之三，核心內涵不同。傳統BT和本輪PPP項目表面差異在于“O”(即運營)， 實質上，PPP包括三大核心內涵：全生命周期整合、績效導向(明確績效標準且按績效付費)、合理的風險識別和分配。

　　 傳統BT沒有運營環節，缺少收費和績效掛鉤(如果有，也僅竣工績效)，更缺少合理的風險分配。施工企業無內生動力降低項目全生命周期成本和提高績效。

　　 差異之四，適用領域、期限和流程不同。傳統BT在政府付費類市政工程領域運用較多。而本輪PPP適用范圍較廣，包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補貼三類項目，即包括經營性、準經營性和公益性項目。按照國辦發〔2015〕42號, 覆蓋十三個行業和領域，值得注意的是，其中包括科技、醫療、養老、文化、教育等科技創新和現代服務業重點領域，因此，PPP已不局限一般市政工程領域，其已成為社會轉型發展的抓手之一。

　　 傳統BT政府回購期限一般不超過10年。而PPP合作期限據地方政府支出規劃，資產生命周期等因素，原則上在10-30年之間，期限更長，更有利于平滑財政支出。

　　 傳統BT操作流程簡單，缺乏統一的操作規定。本輪PPP頂層設計包括流程的規范性要求，除傳統的項目審批、核準或備案流程外，項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項目聯審、納入PPP綜合信息平臺(或PPP項目庫)等一系列的流程，科學而合理的流程是確保PPP項目成功落地的重要環節。

　　 差異之五，預算管理要求不同。筆者曾調研了解到，傳統BT部分省市(管理相對規范的發達地區)納入財政預算，相當部分未納入預算。根據財金[2016]92號 規定，“將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。” 因此，PPP項目不僅納入預算，而且納入政府中期財政規劃，對社會投資的保障程度大大提高。

　　 差異之六，對地方政府債務影響不同。傳統BT本質為政府延期付款，即使當時未納入預算，但在后續的地方政府存量債務清理和甄別中，基本上納入了地方政府債務。因此BT增加地方政府債務。而PPP項目按績效付費，納入財政各年度支出責任，不納入地方政府負債。但是值得注意的是，不合規PPP項目如“拉長版BT”，可能導致地方政府隱形負債。

　　 差異之七，監管和信息公開要求不同。傳統BT項目政府一般不參與過程監管，僅關注項目竣工，導致建設和運營嚴重脫節。本輪PPP強調的是全過程監管，包括履約管理、行政監管和公眾監督等方式。項目建設和運營若出現重大事項，政府有權介入。因此，PPP較BT監管要求高，有利于項目順利實施。

　　 傳統BT項目信息公開不足甚至缺失，導致不規范交易屢見不鮮。而本輪PPP依托綜合信息平臺，要求信息公開內容覆蓋項目全部流程，并初步明確了信息公開的方式和時點，此舉將促進PPP市場公平和規范，督促各方重信履約。

　　 差異之八，政府成本負擔不同。傳統BT項目成本為建設和融資成本，部分項目競爭程序形同虛設(中標方往往為政府控制的內部企業)，部分施工企業故意做大成本，導致政府承擔高企的項目成本。部分項目投標人采用低價競標，再以種種理由倒逼政府提高價格，或者肆意低價轉包和分包，使得項目建設工程質量難以得到保障，導致政府后續運營成本高企，損害政府和公眾利益。因此傳統BT難以降低全生命周期的成本，難以做到物有所值。

　　 本輪PPP強調政府和社會資本收益共享和物有所值。社會資本參與PPP獲得的合理但比較穩定的收益，超額收益將由政府和社會資本共享或全部返還政府方，一定程度將降低政府成本。所以在本輪PPP中沒有暴利，但可以給社會資本提供長期穩定的收益來源，在此社會資本在投資PPP項目時應擺正心態。

　　 差異之九，社會資本投資風險不同。前些年，部分地區盲目投資，政府換屆互相推脫，回購款未納入預算等原因，導致BT項目無力回購和拖延付款的情況時有發生。本輪政府付費PPP項目必須通過財政承受能力論證，納入年度預算和跨年度財政支出，政府付費保障性較強。涉及使用者付費項目，社會資本也可通過政府承諾方式，如采用影子收費，降低項目運營風險。同時，社會資本可與政府就項目風險充分識別和分配，通過風險轉移等手段降低自身無法管控的風險，如項目前期動拆遷、政府變更產出要求，地方政府針對本項目的政策變更等。社會資本只要具備履約能力達到績效標準，應可獲得長期穩定的回報，投資風險較傳統BT風險明顯降低。

　　 差異之十，融資政策不同。根據四部委財預[2012]463號要求，絕大部分金融機構已對一般BT項目停止融資。對于本輪PPP,大部分金融機構態度積極，鼓勵參與融資，如浦發銀行2016年公司信貸投向政策中，明確將合規性PPP項目融資列為投放重點。當前，越來越多的金融機構逐步轉變思路，積極創新融資產品和融資方式，加大PPP融資的力度。

　　 不可否認，傳統BT是時代的產物，近20年來對中國城鎮化的快速發展，緩解基礎設施建設資金需求，起到了積極的作用。采用BT方式也在某種程度上有助于提高項目運作效率。但BT存在先天的不足，實踐中不規范現象屢屢發生，特別是當前嚴控地方政府債務的背景下，其弊端已現。本輪PPP相對傳統BT具有明確的優越性，越來越多的社會資本投入這場PPP大潮就是明證。業內各界都希望PPP可持續發展，規范化運作是的重要前提，我們堅信市場將越來越規范，穿著PPP華麗外衣的“拉長版BT”市場上越來越少。

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