PPP不能盲目追捧，更要冷靜思考其應用難題

發(fā)布日期：2016-10-09來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2016年以來，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類PPP項目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長、激活社會投資的重要手段，承擔著城鄉(xiāng)基礎設施建設、公共服務供給的重要任務。截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業(yè)擴大到13個行業(yè)。

　　中國交通建設集團總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安指出，到目前為止，集團PPP項目已經(jīng)有186個，總合同金額7680億元，累計完成了3000億元。他認為PPP主要是讓政府跟企業(yè)在市場中重新定位，政府由經(jīng)營者變成合作者、監(jiān)管者，企業(yè)由過去的建設者，變成產(chǎn)品的提供者和運營者，這才是PPP核心的定義，是一個角色的調(diào)整。

　　但也有不少專家學者表示目前的PPP項目有些異化了，PPP成了政府解決資金困難，規(guī)避政府債務的工具。對于政府投資項目而言，以往常用的政府擔保，通過平臺公司貸款的方式遇到政策限制無法操作。PPP方式由于社會投資者是以項目投資的方式注入資金，未作為政府債務處理，但實際上是一種隱性債務。

　　現(xiàn)在各界對PPP的火熱追捧，是否是一個正常的現(xiàn)象?需不需要降溫?

　　王守清：現(xiàn)在PPP是中央這邊熱，真要熱起來，還是要問問各地的市長愿不愿意。若是地方的市長有錢，肯定不愿意實行PPP;沒有錢還想做項目，就會使用PPP。但是民營企業(yè)不一定愿意干，一個項目二十年、三十年才能脫身，風險太大。

　　PPP肯定不是萬能的。比如PPP支付分為使用者支付、前端補貼和后端補貼等，前段補貼就很容易造成地方政府和企業(yè)聯(lián)合騙取中央財政。而且PPP對地方債務的幫助，沒有想象那么高，因為地方政府融資成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定適用。

　　金永祥：我覺得談不上降溫，政府在做該做的事情。但是學術界比較活躍，研討特別多，這也為以后做項目在進行理論上的準備。但要防止討論多，實務少，現(xiàn)在的PPP應該規(guī)范，討論得太熱，實質(zhì)性的推動卻沒有那么熱。

　　徐向東：這個問題從兩方面看。一方面，當前PPP非常火熱，如果是表現(xiàn)在關注的人多，討論的人多，提供建議的人多，研究的人多，總結(jié)經(jīng)驗的人多，相關會議多，那么這是一個好事情。在PPP相關立法沒有正式出來之前，應該鼓勵各行各業(yè)的專家進行多方位、各個角度、不同層次的溝通交流，甚至是碰撞，有利于PPP在中國的良性發(fā)展。

　　另一方面，我最近也經(jīng)常碰到，很多地方本來準備采用BOT、TOT模式實施項目的，突然提出要改為PPP模式來實施項目。這不僅是對PPP模式的誤解，更會成為推進中國PPP模式良性發(fā)展的障礙。如果是這種情況，那絕對需要降溫。

　　不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求。對于項目特性和預期服務質(zhì)量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不應采用PPP模式。

　　中國的PPP項目背后有哪些難題?

　　目前不少PPP項目“看起來很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項目投資周期長、經(jīng)濟效益差，社會資本大多望而卻步;二是一些項目配套政策跟不上，暗含風險隱患點，加大了PPP落地難度;三是有的PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風險把控。

　　民營資本參與不足

　　長期以來，公私合作模式項目也就是PPP項目在操作層面存在重融資輕管理、民營企業(yè)參與熱情不高等問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到今年4月底，全國PPP項目達到8042個，總投資達到9.3萬億元，項目覆蓋也由5個行業(yè)擴展到13個行業(yè)。不過另一項數(shù)據(jù)也顯示，今年以來，民間固定資產(chǎn)投資增速繼續(xù)下滑，1到4月份同比增速為5.2%，只有全國固定資產(chǎn)投資增速10.5%的一半。在推進PPP項目過程中，民營資本參與不足是一個老生常談的話題。

　　清華大學建筑學院教授尹稚認為，一方面，地方政府出于風險考慮，更愿意與央企、國企、大型上市公司合作;另一方面，不少地方政府履約能力差，缺乏相應法律法規(guī)制度，這也讓民營資本駐足觀望。

　　中國民生投資管理有限公司副總裁兼首席投資官張勝坦言，民營企業(yè)參與PPP確實存在諸多難題。首先，配套政策不完善是導致民營企業(yè)參與PPP建設始終存在永遠的 “玻璃門”。以社會辦醫(yī)為例，2015年國務院下發(fā)了關于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策的措施，明確要求放寬準入，通過特許經(jīng)營，共建民營、民辦公助的模式，支持社會辦醫(yī)，實現(xiàn)公平待遇。但是現(xiàn)在大部分的政府部門并沒有出臺政策的細則。區(qū)域規(guī)劃中沒有或者較少為社會辦醫(yī)預留空間，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃對社會辦醫(yī)進行前置審批，限制民營資本持股比例的事屢見不鮮。在醫(yī)保定點以及稅收用地等諸多國民待遇上，民營企業(yè)目前都處于弱勢地位。第二是民營企業(yè)融資難、融資貴的問題，導致PPP的熱情不高。第三個問題是部分項目的運作不規(guī)范、不透明，導致民營企業(yè)參與PPP項目無門。第四，部分地方政府缺乏契約精神，導致民企參加PPP項目違約事件屢見不鮮。

　　準經(jīng)營類項目“造血”能力差

　　在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂見PPP項目落地。不過，對于大量準經(jīng)營和非經(jīng)營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。

　　目前公共財政是各類公共工程建設投資主體，但龐大資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項目只能在排隊中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂見PPP項目落地。

　　根據(jù)政策標準，PPP項目分為經(jīng)營、準經(jīng)營和非經(jīng)營項目三類。經(jīng)營性項目是指收費高速公路、地鐵等有較好收益預期，市場運作機制成熟的項目，是社會資本參與的重點領域。如大連快軌3號線延伸線PPP項目，總投資達到92億元，吸引了不少金融機構(gòu)投標。

　　現(xiàn)在部委都在研究PPP，這些研究應該避免的最大問題是什么?

　　王守清：我認為從國家層面制定的PPP法律，內(nèi)容應該包括政府審批權限的問題，流程和管理程序的問題，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，會計準則等制度，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突。

　　金永祥：全國財政工作會議中，樓繼偉部長講了兩個小時的PPP，力度很大。財政部、住建部、發(fā)改委現(xiàn)在都在研究PPP，用財政資金來撬動社會資本，實施混合所有制。但應該保持冷靜頭腦、冷靜思考，爭取少走彎路，因為PPP沒有想象的那樣簡單。

　　比如，什么樣社會資本才能進入?用PPP是為了解決粗放型發(fā)展的問題，但現(xiàn)在中國的PPP項目已經(jīng)有很多了，未來PPP立法要是解決不了實際問題，就沒什么意義了。

　　徐向東：不僅是部委，很多民間機構(gòu)、大學、團體甚至個人都在研究PPP，發(fā)改委、財政部走在了研究的前列。目前，發(fā)改委牽頭起草《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，而財政部則成立了政府和社會資本合作(ppp)工作領導小組。

　　根據(jù)中國既有實踐，總結(jié)出PPP十大主要問題和沖突，或者說需要改進的地方。從某種角度來看，一個PPP項目能否成功，至少會涉及到發(fā)改部門、財政部門、土地管理部門、規(guī)劃部門、住建部門、銀監(jiān)會以及行業(yè)主管部門等，任何一個部門的工作對PPP項目的實施都是至關重要的。中國的公私合作法，應是一個綜合性的法律，各個政府部門的協(xié)同及能力建設至關重要。

　　中國的PPP究竟該如何成長?

　　民營準入給予綠色通道

　　國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰指出，加強政府、社會資本和金融機構(gòu)的合作，核心是把項目做好。如何做好項目?首先要選擇規(guī)模適度、收益穩(wěn)定和條件成熟的PPP項目;二是要建立合理的投資回報機制;三是要精心確定項目融資方案。要大力發(fā)展項目融資，鼓勵保險和PPP投資基金更多以資本金注入方式參與到PPP項目建設當中來，盡可能拓寬PPP項目融資渠道，發(fā)揮好金融機構(gòu)融資顧問作用;四是要簽訂規(guī)范的合同文本;五要建立多元化的退出機制;六是要大力創(chuàng)新，靈活運用各類模式。

　　辯證看待PPP

　　合肥市委常委、副市長孔濤認為，PPP模式絕不是簡單的融資手段，要義在于：轉(zhuǎn)變政府職能、降低綜合成本、提高服務效率，允許社會資本合理盈利，政府和社會資本方風險共擔、利益共享。為此，需要我們辯證地來看待PPP的推廣應用。一方面，行動上必須積極，積極是方向。我們必須扎實推進PPP項目，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，不斷推進投融資體制改革。另一方面，思想上必須審慎，由于現(xiàn)階段，PPP法律法規(guī)還不健全，相關運作機制和管理經(jīng)驗以及項目風險分擔機制還不成熟，因此不能一哄而上。

　　堅持總體市場化

　　國家開發(fā)銀行首席經(jīng)濟學家劉勇認為，PPP是城市基礎設施和公共設施的一種融資模式，但它不是包治百病的融資方式。從目前西方國家來看，真正的在做基礎設施的很大一塊是靠市政。另外，我們在做PPP過程中，應該要堅持一個總體市場化的原則。應該要引用境外有資質(zhì)的大型企業(yè)，在新的形式下來共同提升我們的管理能力和水平。

　　保險參與需建立增信

　　中再集團股份有限公司總裁助理趙威認為，PPP項目本身將是保險資金的最佳投資的一個選擇。與此同時，保險資金也可以通過PPP的方式，參與到基礎設施的投資，也是落實供給側(cè)改革的一個有效方式。保險業(yè)作為投資人，從財務成本講，不是自己的收入而是負債，所以保險公司作為投資，是讓渡了長期的流動性要求。所以我們做投資時，建立了一些增信的方式，與其他產(chǎn)業(yè)資本充分合作，也強調(diào)和政府采購的合作，將項目的本息納入政府的預算當中，合理分擔和保障資金的安置。

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