PPP項(xiàng)目性質(zhì)及審批制度簡(jiǎn)析

發(fā)布日期：2016-08-30來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉世堅(jiān) 黃山

　　2016 年8月10日，國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818 號(hào))(下稱“發(fā)改[2016]1818號(hào)文”)。其中有關(guān)PPP項(xiàng)目的審批管理，1818號(hào)文有讓人耳目一新又耐人尋味的提法：“政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理。政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理，直接報(bào)批可行性研究報(bào)告”。下面，我們就此略作展開，對(duì)PPP項(xiàng)目(特別是有政府方參股或補(bǔ)貼的項(xiàng)目)的性質(zhì)和相關(guān)審批制度做一個(gè)簡(jiǎn)單的探討。

　　一、投資項(xiàng)目分類

　　總的來說，國(guó)內(nèi)的投資項(xiàng)目分為三類：實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目、實(shí)行核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項(xiàng)目、實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目。近年來，又出現(xiàn)了“社會(huì)投資項(xiàng)目”的概念，具體可以參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào))(下稱“國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文”)[1]、《國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》(發(fā)改投資〔2015〕823號(hào))(下稱“發(fā)改[2015]823號(hào)文”)。

　　關(guān)于“政府投資項(xiàng)目”，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))(下稱“國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文”)及各地制定的政府投資項(xiàng)目管理辦法，“政府投資項(xiàng)目”一般指政府使用“各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國(guó)外貸款等”進(jìn)行全部或部分投資的項(xiàng)目，而投資方式則可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。需要注意的是，“基金注資”的提法是近幾年才有的，具體可見國(guó)發(fā) [2016]60號(hào)文及各地相關(guān)規(guī)定。

　　關(guān)于“企業(yè)投資項(xiàng)目”，國(guó)務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中所列的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目需要核準(zhǔn)，除此以外的則僅需備案。

　　關(guān)于“社會(huì)投資項(xiàng)目”，從邏輯上理解，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，但從實(shí)操層面，社會(huì)投資項(xiàng)目又往往會(huì)有政府投資資金的參與，情況相對(duì)復(fù)雜，不能一概而論。當(dāng)下的絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目，恰恰屬于此類社會(huì)投資項(xiàng)目。

　　值得一提的是，2016年7月5日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號(hào))明確提到要加快立法，“制定實(shí)施政府投資條例、企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例”，算是對(duì)國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文的再次呼應(yīng)。

　　二、PPP項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目嗎?

　　正如發(fā)改[2015]823號(hào)文所述，“積極利用政府投資支持政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)。對(duì)PPP項(xiàng)目，可以通過資本金注入方式安排政府投資，支持項(xiàng)目建設(shè)，也可以通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式予以支持。有關(guān)政府投資專項(xiàng)在同等條件下應(yīng)優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立PPP項(xiàng)目投資基金，政府可以通過認(rèn)購(gòu)基金份額的方式予以支持;政府也可以單獨(dú)發(fā)起設(shè)立PPP項(xiàng)目投資基金”，目前大多數(shù)的PPP項(xiàng)目都不是單純的企業(yè)投資或政府投資項(xiàng)目。那么，這些獲得政府資金支持的PPP項(xiàng)目，到底是不是政府投資項(xiàng)目?

　　根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文，“對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作;采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告”。對(duì)此，各省市后續(xù)出臺(tái)的政府投資管理辦法均做出響應(yīng)。但從這些文件來看，我們理解“采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式”的項(xiàng)目仍被視為政府投資項(xiàng)目，只是在審批環(huán)節(jié)放寬至僅需審批資金申請(qǐng)報(bào)告。

　　由此可見，PPP項(xiàng)目但凡涉及政府投資，無論投資方式如何(直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸或貸款貼息)，按照國(guó)內(nèi)現(xiàn)行項(xiàng)目管理制度，此類項(xiàng)目被視為政府投資項(xiàng)目的可能性較大，被視為企業(yè)投資項(xiàng)目則相對(duì)勉強(qiáng)，邏輯上也不是太順。

　　三、審批、核準(zhǔn)還是備案?

　　同理， PPP項(xiàng)目如果涉及政府直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸或貸款貼息，我們理解，除非項(xiàng)目所在地另有規(guī)定(如浙江、北京等地)，否則適用項(xiàng)目審批制，而非項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案。但是對(duì)于非政府直接投資或資本金注入的項(xiàng)目，審批范圍應(yīng)僅限于資金申請(qǐng)報(bào)告，而不涉及傳統(tǒng)審批制度下的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)的審批。

　　現(xiàn)在我們?cè)賮砜窗l(fā)改 [2016]1818號(hào)文。之所以說此文有新意，就是因?yàn)樗]有完全按照我們的上述理解出牌。一方面，此文規(guī)定“政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理，直接報(bào)批可行性研究報(bào)告”，這和我們的理解一致。但另一方面，此文又說“政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理”，這就在國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步了。即此類政府投資補(bǔ)助類項(xiàng)目不但無需適用傳統(tǒng)審批管理而只需要批資金申請(qǐng)報(bào)告，而且還直接確定適用核準(zhǔn)制管理。

　　不過進(jìn)一步的問題又來了，既然是適用核準(zhǔn)制而非審批制，是否就意味著此類項(xiàng)目屬于企業(yè)投資而非政府投資項(xiàng)目呢?如果屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，是不是說明項(xiàng)目性質(zhì)取決于股本金的出資方，而非股本金之外的貸款、補(bǔ)助或貼息?如果屬于政府投資項(xiàng)目，是不是說明采用特定形式的政府投資項(xiàng)目也可以適用核準(zhǔn)制進(jìn)行管理，而不再局限于審批制?

　　2013年，國(guó)家發(fā)改委曾依據(jù)國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文制定并出臺(tái)了《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》，其中提到“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方政府審批的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在可行性研究報(bào)告或者初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后提出資金申請(qǐng)報(bào)告。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方政府核準(zhǔn)或者備案的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后提出資金申請(qǐng)報(bào)告”，又說“國(guó)務(wù)院或者國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)審批、核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目，單獨(dú)報(bào)送資金申請(qǐng)報(bào)告的，其資金申請(qǐng)報(bào)告的內(nèi)容可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，重點(diǎn)說明申請(qǐng)投資補(bǔ)助或者貼息資金的主要理由和政策依據(jù)”。按此文件，我們理解企業(yè)投資項(xiàng)目也是可以申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助和貼息的。換言之，使用了政府投資補(bǔ)助和貼息的項(xiàng)目并不一定就是政府投資項(xiàng)目。從這個(gè)角度看，發(fā)改 [2016]1818號(hào)文的“新意”也還是有出處的，并非空穴來風(fēng)。

　　無論如何，雖然發(fā)改 [2016]1818號(hào)文只是針對(duì)高速公路網(wǎng)網(wǎng)改擴(kuò)建等公路項(xiàng)目，但此文透露出來的項(xiàng)目管理思路的轉(zhuǎn)變，還是非常值得關(guān)注的。對(duì)于正與現(xiàn)行項(xiàng)目管理體系相互糾結(jié)的PPP項(xiàng)目而言，信號(hào)意味尤濃。

　　[1](三十四)改進(jìn)政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。

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