PPP模式下政府采購(gòu)方式分析

發(fā)布日期：2016-08-29來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎獨(dú)家供稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號(hào)】。

　　文/陳歡歡

　　2014 年以來(lái)，PPP模式熱度直線上升，其已被政府視作打破政府壟斷和地方債務(wù)堅(jiān)冰的子彈。國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了各項(xiàng)配套政策來(lái)規(guī)范其運(yùn)作。了解其包括社會(huì)資本選擇 在內(nèi)的整個(gè)實(shí)施流程，是做好PPP模式推廣的基礎(chǔ)和前提。目前各地PPP項(xiàng)目運(yùn)作多集中在前期工作階段。梳理PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)等前期工作流程 對(duì)當(dāng)前推進(jìn)PPP項(xiàng)目具有更現(xiàn)實(shí)的促進(jìn)意義，也是當(dāng)前PPP實(shí)務(wù)工作的重點(diǎn)。

　　(一)PPP模式下政府采購(gòu)法律環(huán)境

　　目前，PPP項(xiàng)目采購(gòu)相關(guān)政策支持的主要有兩套法律體系：一套是招標(biāo)投標(biāo)法及其配套制度，另一套是政府采購(gòu)法及其配套制度。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開 展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))及隨后國(guó)家發(fā)改委牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(發(fā)改委令第25 號(hào))與財(cái)政部的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的 通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))之間由于具體理念、角度的不同，包括對(duì)PPP的定性、具體實(shí)施程序等內(nèi)容，因此存在著一些不一致的地方。發(fā)改委重視項(xiàng) 目的審批和程序的規(guī)范，所有程序強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)要、規(guī)范，而財(cái)政部當(dāng)年大力推廣PPP模式就是為了解決地方的存量債務(wù)，所以操作時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型，認(rèn)為 在PPP模式下政府與社會(huì)資本之間仍然是采購(gòu)合同關(guān)系。在具體實(shí)操中，建議可依據(jù)財(cái)政部規(guī)定的程序進(jìn)行操作，結(jié)合發(fā)改委相關(guān)制度的要求實(shí)施。

　　在財(cái)政部的推動(dòng)下，政府采購(gòu)法與PPP模式相配套的制度體系也呈加快推出之勢(shì)。當(dāng)前，相關(guān)配套法規(guī)制度包括：

　　政府采購(gòu)法實(shí)施條例(國(guó)務(wù)院令第658號(hào));

　　政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法(財(cái)政部令第18號(hào));

　　政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法(財(cái)政部令第74號(hào));

　　政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)(財(cái)綜[2014]96號(hào));

　　政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法(財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào));

　　財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知(財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào));

　　政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法(財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào))。

　　前述法規(guī)規(guī)章及政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法及其配套制度基本構(gòu)成了PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)的法律環(huán)境。

　　(二)PPP模式政府采購(gòu)方式

　　項(xiàng)目采購(gòu)是PPP項(xiàng)目的第三階段，主要是通過合適的采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本合作方。項(xiàng)目采購(gòu)階段的主要環(huán)節(jié)包括：項(xiàng)目前期技術(shù)交流、編制資格預(yù)審 文件、發(fā)布資格預(yù)審公告、資格預(yù)審不足3家的采購(gòu)方式調(diào)整、資格預(yù)審結(jié)果、編制項(xiàng)目采購(gòu)文件、采購(gòu)文件的澄清或修改、社會(huì)資本準(zhǔn)備投標(biāo)文件、繳納保證金、 現(xiàn)場(chǎng)考察和標(biāo)前會(huì)、項(xiàng)目審查、項(xiàng)目合同談判以及簽署談判備忘錄和公示。

　　根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(113號(hào)文)和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招 標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)五種方式。在實(shí)際操作中，根據(jù)PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)，公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商是用的較多的采 購(gòu)方式。

　　公開招標(biāo)適用于核心邊界條件較為清晰，技術(shù)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過程中不做更改的項(xiàng)目。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo) 法》，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于20日;澄清或者修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件編制的， 招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人;不 足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件的截止時(shí)間。

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，采購(gòu)方式的核心內(nèi)容是先明確采購(gòu)需求，后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng) 性磋商方式開展采購(gòu)的范圍較比公開招標(biāo)更寬泛。根據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條的規(guī)定：“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商 方式開展采購(gòu)：(一)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí) 間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的;(四)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目;(五)按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施 條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。”競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序中法定時(shí)限相對(duì)于公開招標(biāo)來(lái)說(shuō)較短。從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件 截止之日止不得少于10日。磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者磋商小組若對(duì)已發(fā) 出的磋商文件進(jìn)行必要的澄清或者修改應(yīng)當(dāng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商;不足5日的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理 機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間。

　　競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商來(lái)源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面要求基本一致。區(qū)別在于在競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)方面，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的綜合評(píng)分法，而競(jìng)爭(zhēng)性談判采用的是最低報(bào)價(jià)法。

　　在社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)中，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況來(lái)選擇最合適的采購(gòu)方式，保證公平、充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上更有效率的選擇合適的社會(huì)資本。

　　(三)PPP模式中采購(gòu)中的特殊問題

　　1、僅適用公開招標(biāo)的情況。

　　例如根據(jù)《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》(交通部令2007年第8號(hào))第九條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式。”

　　《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕981號(hào))規(guī)定80個(gè)項(xiàng)目中，對(duì)于尚未確定投資者的項(xiàng)目，應(yīng)創(chuàng)造條件進(jìn)一步落實(shí)鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)及營(yíng)運(yùn)，具備條件的要面向社會(huì)公開招標(biāo)，并按照有關(guān)規(guī)定程序辦理。

　　《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第八條明確規(guī)定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，報(bào)直轄市、市、縣人民政府批準(zhǔn)后，向社會(huì)公開發(fā)布招標(biāo)條件，受理投標(biāo)。

　　2、“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式。

　　PPP項(xiàng)目多數(shù)涉及工程建設(shè),而社會(huì)資本，特別是具有施工承包背景的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的主要目的之一，也正是為了能夠在項(xiàng)目建設(shè)過程中享受施工 總承包的商業(yè)機(jī)會(huì)，并以此平衡整個(gè)項(xiàng)目的投資收益。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，如果PPP項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本階段采取公開招標(biāo)的方式，依法能夠自行建 設(shè)、生產(chǎn)或者提供的社會(huì)資本，可以不經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)直接實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目。但是要注意的是，此種情況只適用于公開招標(biāo)為前提。

　　在當(dāng)前企業(yè)集團(tuán)化、下屬機(jī)構(gòu)法人化、內(nèi)部業(yè)務(wù)分工專業(yè)化的情況下，投資人往往以集團(tuán)公司名義獲得項(xiàng)目投資資格，相應(yīng)的建設(shè)、生產(chǎn)等具體業(yè)務(wù)由其 子公司完成，而投資人為了項(xiàng)目實(shí)施往往還要成立特定項(xiàng)目公司。實(shí)踐中，集團(tuán)公司、集團(tuán)公司專業(yè)子公司(合資或控股)、集團(tuán)公司設(shè)立的項(xiàng)目公司(合資或控 股)這樣的三方交易結(jié)構(gòu)，均被認(rèn)為符合投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的規(guī)定。

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