對(duì)中國(guó)PPP模式中社會(huì)資本方的探析

發(fā)布日期：2016-08-16來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

本文系作者為PPP知乎獨(dú)家供稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號(hào)】。　　

文/吳洪樾 杜靜

　　作者簡(jiǎn)介：吳洪樾，女，東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系研究生，研究方向：項(xiàng)目融資、公共項(xiàng)目建設(shè)模式研究。

　　杜靜，女，東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：項(xiàng)目融資、公共項(xiàng)目建設(shè)模式研究，PPP模式研究。 教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目(一般)《基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式物有所值(VFM)雙階段評(píng)價(jià)體系研究》在研。

　　摘要

　　政府與社會(huì)資本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)作為一種新型投融資模式，具有減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率等優(yōu)點(diǎn)，得到各國(guó)大力推廣。社會(huì)資本概念的引入使我國(guó)現(xiàn)行PPP模式與國(guó)際通行的PPP模式相比存在特殊性， PPP項(xiàng)目中大量國(guó)有企業(yè)的參與產(chǎn)生了諸多優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行分析，著重討論了國(guó)有企業(yè)所占比重和發(fā)展現(xiàn)狀，為我國(guó)PPP模式的未來(lái)發(fā)展提供參考。

　　關(guān)鍵詞：PPP模式;社會(huì)資本;國(guó)有企業(yè);

　　為了促進(jìn)融資多元化、降低政府財(cái)政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國(guó)引入了政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)的提供。根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，私人資本占比20%以上屬于PPP項(xiàng)目，但我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方為國(guó)企或國(guó)企與民企的聯(lián)營(yíng)體，純粹的私人資本占比很少。可見(jiàn)我國(guó)當(dāng)下的PPP模式中的第二個(gè)P(Private)已經(jīng)變化為以國(guó)企為主體的社會(huì)資本，與國(guó)際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式具有很強(qiáng)的中國(guó)特色，對(duì)社會(huì)資本方的分析和討論是非常必要的。結(jié)合數(shù)據(jù)分析PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀和國(guó)有企業(yè)參與比例，總結(jié)國(guó)企參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)及難點(diǎn)，以此促進(jìn)我國(guó)PPP模式的完善。

　　1我國(guó)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

　　上世紀(jì)90年代，我國(guó)初步引入PPP模式，采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施;2000年后，PPP模式得到進(jìn)一步發(fā)展，真正意義上的PPP項(xiàng)目逐漸產(chǎn)生。但受金融危機(jī)影響，PPP模式在我國(guó)一度停滯不前;直到2014年，PPP模式重新開(kāi)始得到推廣。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等連續(xù)頒布了一系列相關(guān)政策促進(jìn)PPP 的發(fā)展，從定義、核心理念、操作流程等各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定和完善，全面鼓勵(lì)PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。

　　政策的支持與引導(dǎo)使地方政府與社會(huì)資本對(duì)PPP模式的熱情不斷提升，許多項(xiàng)目積極應(yīng)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年 6月30日，我國(guó)納入政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目共9285個(gè)，項(xiàng)目總金額10.61萬(wàn)億元，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目共619個(gè)，總投資1萬(wàn)億，項(xiàng)目落地率達(dá)23.8%。項(xiàng)目覆蓋全國(guó)各個(gè)地區(qū)，并涉及交通、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域，詳見(jiàn)表1和圖1及圖2。

　　表1 PPP項(xiàng)目數(shù)量及投資額地區(qū)分布表

　　表中數(shù)據(jù)顯示，貴州、山東、新疆、四川四個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量占總數(shù)量比例45.32%;貴州、山東、河南、云南四個(gè)地區(qū)投資額占比達(dá)38.49%，項(xiàng)目數(shù)量和投資額的分布都較為集中，主要在中西部地區(qū)，地方政府的財(cái)政實(shí)力在一定程度上影響著PPP模式的推廣。

　　圖1 PPP項(xiàng)目數(shù)量行業(yè)分布圖

　　圖2 PPP項(xiàng)目投資額行業(yè)分布圖(單位：億元)

　　PPP 項(xiàng)目遍及19個(gè)行業(yè)，涵蓋了較為重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其中市政工程、交通運(yùn)輸類(lèi)所占項(xiàng)目數(shù)量和投資額均較多，是目前PPP模式應(yīng)用的主要類(lèi)型;林業(yè)、科技、基建、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等9個(gè)領(lǐng)域則項(xiàng)目數(shù)量和投資額較少，目前處于PPP模式應(yīng)用的初步階段，未來(lái)可能成為發(fā)展的重點(diǎn)。

　　2國(guó)企成為主要的社會(huì)資本

　　2.1 國(guó)有企業(yè)占比大就一般定義而言，社會(huì)資本是個(gè)人或組織在目的性行動(dòng)中可使用的社會(huì)關(guān)系資源，在PPP模式中，社會(huì)資本泛指可參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)關(guān)系資源，主要分為三類(lèi)：國(guó)有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國(guó)際上通常意義的私人部門(mén);國(guó)有資本則是目前我國(guó)PPP模式最常見(jiàn)的社會(huì)資本方，即國(guó)有企業(yè)，包括央企和地方國(guó)企。

　　據(jù) PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)，目前財(cái)政部示范項(xiàng)目共232個(gè)，總投資8025.4億元，其中105個(gè)項(xiàng)目已落地，總投資額3078億元，其中有82個(gè)已錄入社會(huì)資本信息。簽約的社會(huì)資本共119家(含28個(gè)聯(lián)合體參與項(xiàng)目)，其中國(guó)企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例見(jiàn)圖3。

　　圖3 財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目社會(huì)資本數(shù)量分布圖

　　在119個(gè)簽約項(xiàng)目中，國(guó)企所占比例高達(dá)55%，在PPP模式中占據(jù)了主導(dǎo)地位;民營(yíng)企業(yè)所占比例為36%，私人資本對(duì)PPP項(xiàng)目的參與度是會(huì)繼續(xù)提升還是反轉(zhuǎn)下降，與國(guó)家相關(guān)的政策和法律法規(guī)的頒布有著密切關(guān)聯(lián)。

　　在 54個(gè)已落地的單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，國(guó)企參與項(xiàng)目33個(gè)、民企17個(gè)、混合所有制4個(gè)。但從項(xiàng)目簽約額方面看，透露出不同信息。其中混合所有制企業(yè)的簽約金額最多，為989.1億元;國(guó)企緊隨其后，為726.2億元;民企的簽約金額卻僅為224.5億元，見(jiàn)圖4-5。

　　圖4 投資額按社會(huì)資本類(lèi)型分布圖

　　圖5 項(xiàng)目數(shù)量按社會(huì)資本類(lèi)型分布圖

　　項(xiàng)目數(shù)量上，國(guó)企占比61%，民企占比32%，國(guó)企數(shù)量為民企的兩倍;從投資額而言，混合所有制企業(yè)僅有4個(gè)項(xiàng)目，投資額卻占了51%，國(guó)企投資額占比 37%，民企為12%，國(guó)企投資額超過(guò)民企的三倍，可見(jiàn)與民企相比，目前國(guó)企是PPP項(xiàng)目中的主要社會(huì)資本，而混合所有制企業(yè)是我國(guó)PPP模式中民企參與的重要方式。

　　2.2 施工企業(yè)占主導(dǎo)地位已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)中，央企占了很大比例，并且多為施工企業(yè)參與，中交、中建、中鐵等大型國(guó)有施工企業(yè)都是參與PPP項(xiàng)目的主力軍。以中國(guó)建筑股份有限公司為例，根據(jù)每月的重大項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，2016年7月至2015年8月的一年時(shí)間內(nèi)，中建所屬公司共參與了13個(gè)重大的PPP項(xiàng)目，詳見(jiàn)表2。

　　表2 2016.7-2015.7中建參與PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表

　　表中顯示，12個(gè)月以來(lái)共9個(gè)月有重大PPP項(xiàng)目建設(shè)，平均項(xiàng)目投資額為39.19億元，PPP項(xiàng)目占當(dāng)月重大項(xiàng)目總額的平均比例為12.26%左右。12 個(gè)月的重大PPP項(xiàng)目總合同額達(dá)509.5億元，可見(jiàn)中建集團(tuán)是我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要社會(huì)資本方。但由于缺乏更詳細(xì)深入的信息資料，不能得知中建所屬公司是以何種方式參與PPP項(xiàng)目的，是否直接介入后期的運(yùn)營(yíng)。類(lèi)似的，中鐵、中交等企業(yè)也參與了許多PPP項(xiàng)目的建設(shè)，施工企業(yè)占據(jù)了國(guó)有企業(yè)投資PPP 項(xiàng)目的較大比例。這些施工企業(yè)在PPP項(xiàng)目十年及以上合約期限內(nèi)是否能完成項(xiàng)目主辦方的績(jī)效要求，是否會(huì)做完施工階段任務(wù)就尋機(jī)撤出，以及是否會(huì)造成 PPP項(xiàng)目的中止甚至失敗，現(xiàn)在都還無(wú)法進(jìn)行深入準(zhǔn)確的分析。

　　3國(guó)企參與PPP的優(yōu)勢(shì)及難點(diǎn)

　　3.1 國(guó)企的優(yōu)勢(shì)分析國(guó)企積極參與PPP項(xiàng)目是對(duì)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化政策的響應(yīng)和推動(dòng)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)，是國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史選擇和必然要求，與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)參與PPP模式有如下優(yōu)勢(shì)：

　　(1)技術(shù)和管理到位

　　國(guó)企的經(jīng)驗(yàn)豐富且機(jī)構(gòu)設(shè)置較為全面，例如中交、中建等大型企業(yè)都具有較強(qiáng)的技術(shù)支持和完善的管理體系，各部門(mén)職責(zé)分工和要求明確，操作流程規(guī)范合理，在實(shí)施過(guò)程中可以更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保按時(shí)按質(zhì)完成項(xiàng)目，降低政府風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

　　(2)資金實(shí)力雄厚

　　國(guó)企的資金實(shí)力與民企相比明顯較強(qiáng)，且大型國(guó)企都有用于PPP投資的專(zhuān)項(xiàng)資金，可以為政府減輕更多財(cái)政負(fù)擔(dān)。若PPP項(xiàng)目需進(jìn)行融資，國(guó)企的資信受到金融機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可，更易于貸款;且國(guó)企的融資途徑更加多元化，可以更充分地保證項(xiàng)目的資金來(lái)源。

　　(3)投資回報(bào)率要求低

　　民企投資的最終目的在于盈利，企業(yè)內(nèi)部投資收益率要求較高，而PPP模式旨在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)，項(xiàng)目一般收益率較低，難以達(dá)到企業(yè)要求。國(guó)企的主要目的是維持自身發(fā)展的同時(shí)為國(guó)家建設(shè)做貢獻(xiàn)，而非以盈利為主，因此國(guó)企要求的投資回報(bào)率較低，更能滿(mǎn)足政府要求。

　　(4)與政府關(guān)系密切

　　國(guó)企與政府之間的關(guān)聯(lián)較為復(fù)雜，許多國(guó)企的負(fù)責(zé)人同時(shí)也在政府部門(mén)擔(dān)任職務(wù)，因此國(guó)企相對(duì)民企而言可以更好地與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，減少PPP雙方之間的問(wèn)題和矛盾，利于項(xiàng)目的開(kāi)展。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)與政府的密切關(guān)系使實(shí)施過(guò)程中國(guó)企自由度降低，不能輕易退出，規(guī)避了政府的部分風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.2 我國(guó)現(xiàn)行PPP模式的難點(diǎn)現(xiàn)行PPP模式對(duì)于社會(huì)資本的定位是基于我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀下產(chǎn)生的，在鼓勵(lì)民企參與PPP項(xiàng)目的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到國(guó)企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國(guó)現(xiàn)行PPP模式的管理帶來(lái)了困難：

　　(1)政府的多重角色難以監(jiān)督管理

　　國(guó)有企業(yè)在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國(guó)的PPP模式缺乏私人部門(mén)的參與，更多體現(xiàn)為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能難以實(shí)行，PPP項(xiàng)目的管理難度增加，PPP模式可能變?yōu)檎鉀Q融資的工具，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的公私合作。推進(jìn) PPP模式的緣由之一是引入私營(yíng)部門(mén)高水平的管理技術(shù)提高項(xiàng)目的管理效率，而國(guó)企的管理效率并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，這也使以國(guó)企為社會(huì)資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值(VFM)充滿(mǎn)了疑慮。

　　(2)缺乏可借鑒的制度和規(guī)范

　　國(guó)有企業(yè)是我國(guó)的特色之一，我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式與國(guó)際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發(fā)展較好國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的現(xiàn)狀都存在不適用。這導(dǎo)致我國(guó)的PPP制度體系建立缺乏相關(guān)基礎(chǔ)和借鑒資料，PPP模式的完善和規(guī)范都十分困難。

　　(3)施工企業(yè)缺乏運(yùn)營(yíng)能力

　　施工企業(yè)的能力主要集中在建設(shè)階段，缺乏運(yùn)營(yíng)管理能力，但PPP項(xiàng)目合約期的絕大部分是在進(jìn)行經(jīng)(運(yùn))營(yíng)維護(hù)工作，因此目前大量國(guó)有施工企業(yè)的參與使PPP 項(xiàng)目以前期建設(shè)為主，后期運(yùn)營(yíng)管理難以維系。大部分項(xiàng)目將運(yùn)營(yíng)部分再委托給其他運(yùn)營(yíng)商，使運(yùn)營(yíng)階段管理存在更多不可控因素，增大了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　(4)公眾質(zhì)疑公私合作的本質(zhì)

　　國(guó)有企業(yè)與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)使公眾認(rèn)為項(xiàng)目仍是由政府全面主導(dǎo)，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。PPP項(xiàng)目大多是對(duì)社會(huì)影響較大的民生項(xiàng)目，非常需要公眾支持，這樣的質(zhì)疑會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目的不支持和不了解，影響項(xiàng)目推進(jìn)。

　　結(jié)論

　　我國(guó)國(guó)情使國(guó)有企業(yè)參與PPP模式具有較多優(yōu)勢(shì)，目前PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方以國(guó)企和混合體制為主導(dǎo)，并以施工企業(yè)參與為主。這樣的合作方式使現(xiàn)行PPP模式運(yùn)作和管理存在諸多難點(diǎn)和困惑，各方都需對(duì)這些實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行研究、探討，找出解決方案才能積極促進(jìn)PPP模式的規(guī)范化管理和發(fā)展。國(guó)企作為社會(huì)資本方是中國(guó)特色，也是PPP在我國(guó)發(fā)展的一個(gè)過(guò)渡形式。PPP模式的核心是公私合營(yíng)，我國(guó)在經(jīng)歷了PPP模式跨越式發(fā)展之后，是讓國(guó)企完全退出還是大力促進(jìn)混合所有制企業(yè)并保留國(guó)企參與PPP項(xiàng)目，也是一個(gè)值得各方深入思考的且亟待解決的大問(wèn)題。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)