PPP模式在美國交通基礎設施領域的應用

發布日期：2016-08-15來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】。

　　文/翁燕珍

　　作者簡介：翁燕珍 交通運輸部科學研究院 博士、助理研究員

　　私人部門在美國交通基礎設施領域扮演的角色和起到的作用隨著國家政策的變化而變化。從20世紀末開始，由于聯邦交通專項資金赤字嚴重，美國于1991年頒布 ISTEA法案開啟了非州際公路的收費，隨后還頒布了TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案促進私人部門參與交通基礎設施領域。近年來，美國掀起了推廣PPP模式的浪潮，積累了很多實踐經驗。本文以歷史的視角對PPP模式在美國交通基礎設施領域的應用進行分析，希望以此為基礎，深入并挖掘其創新做法，為我國交通基礎設施PPP項目的成功運行提供參考。

　　一美國PPP發展背景、成因及面臨的問題

　　(一)發展背景

　　一直以來，美國都在使用各種形式的PPP[1]，私人部門在提供公共基礎設施方面比其他任何國家發揮的作用都更大。大部分的交通、水利、電力、教育及其他的公共服務最初都是由私人部門與聯邦、州或地方政府共同建設的。尤其在上世紀八、九十年代，由于美國政府在不提高稅收的前提下仍需向不斷增長的人口提供公共基礎設施產品和服務，利用私人部門資源可以加快公共產品和服務的供給速度以及帶來創新、提升服務質量，PPP得以在美國快速發展。截至目前，公私伙伴關系已經延伸到了美國幾乎所有的公共部門，從學校、醫院、監獄，到輸油管道、交通運輸、垃圾處理、甚至在軍事、航空航天等領域都有私人部門的影子，而且私人部門的作用也越來越突出。據有關統計，美國聯邦政府中所簽PPP合同約占預算支出的七分之一，其中三分之一用于國防部。

　　在推動PPP發展上與英國有較大不同的是，美國作為聯邦制國家，各個州和地方政府都是具有比較大的自治權，因此各個州及地方政府會根據自己的要求實行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國沒有一個統一推動PPP的政府機構，但有一些非政府組織和其他機構積極地在為推動PPP而努力，例如全國公私伙伴關系理事會(National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)和市長商業理事會(the Mayors Business Council)等。其中，NCPPP是一個以倡導公私伙伴關系為使命的非政府組織。

　　(二)主要原因

　　美國發展PPP模式的主要原因與其他國家考慮的因素基本一致，同時也具有一些自己的特點。根據美國州政府委員會(Council of State Governments, CSG)1998年開展的一項調研結果顯示，過去五年(1993-1998年)里，PPP模式運用增長的主要原因包括：節約政府支出成本、缺乏政府領導能力的支持、政府專業工作人員和專業知識不足、提高靈活性、提高供給速度、增加創新、提高服務質量等。

　　(三)面臨的問題

　　美國在發展PPP模式中也面臨著很多阻力，主要阻力源于美國稅收體制。根據法律規定，美國聯邦政府和州政府有權發行債券，而發行債券是免稅的，私人部門融資則需要繳稅，這就使得私人部門投資的成本高于政府投資成本，采用PPP模式并沒有降低公共服務供給成本。

　　二美國交通基礎設施領域推動PPP的相關政策及發展情況

　　(一)相關政策

　　1. 聯邦層面

　　私人部門在美國交通基礎設施領域扮演著重要角色。從19世紀到20世紀上半葉，私人部門參與美國收費公路和橋梁建設一直是常見的形式。但自從1956年美國頒布了聯邦資助公路法案和聯邦公路稅收法案，使得私人部門沒有機會進入交通基礎設施領域。這兩個法案為州際公路的建設提供了籌資機制，州際公路發展的資金來源來自于由燃油稅、輪胎稅、車輛購置稅等構成的聯邦公路信托基金，同時明確規定除了部分橋梁和隧道外，聯邦資助公路項目禁止收費。

　　從 20世紀末開始，聯邦公路信托基金收入遠遠無法跟上公路建設需求增長速度。為彌補財政赤字，1991年美國政府頒布了《多式聯運陸路運輸和公平法案》(International Surface Transportation Act, ISTEA)。ISTEA開啟了非州際公路的收費，并允許州政府使用聯邦資金與州政府資金或私人部門資金相結合用于非州際收費公路。

　　為了進一步促進私人部門參與交通基礎設施，1995年美國頒布了《國家高速公路法》(National Highway Designation Act，NHDA)。根據該法，允許設立州基礎設施銀行(State Infrastructure Banks)，這可以對聯邦資金起到杠桿作用，尤其是利用私人部門融資的項目中。

　　1998 年，美國頒布了《交通基礎設施融資和創新法案》(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)。該法案確立了一項靈活機制，由美國運輸部直接向合格項目的私人部門或國家出資人提供貸款或貸款擔保。信貸支持條件靈活，通常按從屬債務的等級提供，使項目便于吸引更多私人資本。該法案尤其支持使用私人部門資金的重大項目(如投資額1億美元以上的項目)，最多可以獲得高達項目成本33%的聯邦貸款或貸款擔保。自2008年開始，美國大規模地面交通運輸PPP項目根據TIFIA享受由聯邦政府提供的優惠利率信貸支持。該法案已經成為在全美國范圍內吸引大量私人部門和其他非聯邦資金用于交通運輸項目必不可少的政策。

　　2005 年8月，美國頒布了《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產》(Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users, SAFETEA-LU)。該法案出臺目的是為公路項目提供資金，包括：授權了2440億美元的資金用于資助公路、公路安全和公共交通項目;允許州際高速公路收費，用于公路養護或新建公路;允許發行上限為150億美元的私營性質債券(PABs)為PPP項目融資等。

　　2014 年9月，美國聯邦公路管理局發布了《收費公路PPP模式特許經營合同核心指南》(Model Public-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide)。該指南是美國聯邦公路局在美國推進開展PPP模式努力的一部分。該指南由基本概念、收費管理、收益分享、監管事項、權益變動、法律變動及有關案例等內容構成，這有助于引導美國收費公路規范開展PPP模式。

　　2015 年1月，奧巴馬政府為進一步推進PPP模式的發展提出了高資質公共基礎設施債券(Qualified Public Infrastructure bonds, QPIBs)。這一政策主要針對原有公共活動債券(Public Activity Bonds，PABs)機制中存在的限制(包括發行上限、到期日期、利率和最大替代限額方面的限制)進行了拓展和完善。相比PABs，QPIBs不再受到這些限制，將擴大對不同類型的基礎設施項目融資范圍，包括公共運輸、機場、港口、垃圾處理、污水處理、自來水和更多的地面運輸項目。美國相關評論認為，“QPIBs將成為一個靈活的、低成本的融資工具，可以促進為了更多的私營部門大規模參與PPP項目”。

　　2. 州層面

　　由于美國為聯邦制國家，因此各州和地方政府都有較大的自治權，在PPP立法上也是不斷的進行探索創新。下面以德克薩斯州為例對其在立法創新上進行介紹。

　　2003 年，德克薩斯州眾議院頒布了3588法案。該法案提出了一些新的措施促進交通運輸項目尤其是PPP項目的發展，具體包括：一是成立區域移動局(Regional Mobility Authorities, RMA)。區域移動局(RMAs)是允許成立的特殊部門，為一個或幾個郡/縣通過跨區域方式來滿足交通運輸需求。在德克薩斯州運輸委員會的批準下，RMAs可以發行債券或者可以對州公路系統內現有不收費路段轉變為收費公路。RMAs可以購買或租賃部分土地用于非交通運輸目的，也可以利用其中大部分收入用于其它交通運輸項目。二是擴大州政府公路收費的權限。德克薩斯州的立法提供了更為廣泛的收費權。支持通行費收入和政府資金一起共同融資用于公私合作的收費公路項目，也允許簽訂通行費協議(影子收費)。這就意味著地方政府部門或私人部門可以利用自有資金對公路進行改善，州政府根據基于使用公路的車輛數量給予償還。三是綜合開發協議(Comprehensive Development Agreements, CDA)。法律還允許使用綜合開發協議采用設計-建造(Design-Build, DB)模式建設公路。一個綜合開發協議可以包括項目設計、建設、融資、土地征用、公路運營和養護。對于將不收費公路轉變為收費公路的，都明確需要通過投票的方式進行表決通過。這在很大程度上也限定了收費公路特許經營權期限通常在50年以內。四是給予跨境德克薩斯交通運輸走廊項目靈活的資金支持政策。特許經營權在跨境德克薩斯交通運輸走廊項目占據著較大比例。一個新建公路和鐵路網項目投資估算額高達1800億美元，這可能成為世界上最大的PPP項目。基于德克薩斯州的立法，跨境德克薩斯交通運輸走廊項目被授權通過債券和籌集缺口資金來建設，從而預留足夠的資金用于其它交通運輸項目。這意味著政府部門在不需要犧牲其它公路項目資金的前提下通過一些靈活性融資方式促進走廊項目的建設。

　　2005 年，德克薩斯州政府與私人部門簽訂了從達拉斯沃斯堡(Dallas Forth Worth)到墨西哥邊境約960公里TTC-35項目的綜合開發協議。2006年，簽訂了首個私人融資項目的類似協議。項目為奧斯丁附近的SR-130 公路，投資額13億美元，全長78.8公里，建設內容包括四車道公路、收費設施和主要的交叉口設施，它是構成中央德克薩斯收費公路項目(the Central Texas Turnpike program，共耗資36.6億美元)最大的項目。根據SR-130公路項目綜合開發協議，可以同時開展設計與施工業務，也可以開展房地產收購業務。 2008年4月，在德克薩斯交通論壇年會上，德克薩斯州州長表示，“相信通過公私伙伴關系管理私人資本將成為解決美國交通基礎設施問題的重要解決辦法”。

　　(二)發展情況

　　盡管私人部門在美國公共基礎設施領域已經占有重要地位，但相比其他國家，美國在交通運輸領域發展PPP模式仍較為緩慢，主要原因是過去五、六十年來美國公路建設資金主要來源于聯邦信托基金等財政資金。

　　隨著社會經濟發展對公路提出新的需求以及財政資金不足，從上世紀90年代開始，有部分收費公路項目開始由私人部門通過設計-建造-融資-運營-維護(Design- Build-Finance-Operate-Maintain, DBFOM)模式建設提供，部分原因是美國政府頒布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等法案給予的融資靈活性。據統計，截至2012年10 月，美國共有投資總額超過27億美元的11個公路項目采用PPP特許經營模式或嚴格的私人投資基礎上建設發展起來的，目前都處于運營階段;另外，還有8個收費公路采用PPP模式正處于建設階段，建設投資總額超過131億美元。這意味著，在過去數年內PPP模式在公路領域的運用正在加速，并且將在今后運用于規模更大、技術更為復雜的項目。除表1之外，還有5個收費設備由公共部門采購并出租給私人投資者，吸引社會資本83億美元。

　　表1 截至2012年10月美國公路運用PPP項目情況

　　此外，自2004年開始，美國交通運輸市場出現存量收費公路私有化現象。在發展中國家，交通運輸領域運用PPP模式主要用于新建項目;但美國出現了在固定特許經營期限下收費公路特許經營權出售給私人部門的情況，美國政府和學者將這種出售特許經營權給私人部門視為私有化現象，并且特許經營期限較長。例如，印第安納州一條收費公路和芝加哥Skyway公路分別以特許經營期限75年和99年出售給私人部門。特許經營權轉讓收入為一般公共預算資金。在實踐中，對已建成收費公路特許經營權進行轉讓的行為，還受到一些其他公共部門的指責，但這種交易活動卻贏得了私人部門的青睞。

　　三公私部門對美國發展PPP的態度

　　2015 年7月，美國咨詢機構Husch Blackwell利用美國全國公私伙伴關系理事會(NCPPP)平臺開展了一項針對公私兩部門PPP的調查工作。公共部門受訪者包括州、市、縣、郡教育和建筑部門官員;私人部門受訪者包括建筑、咨詢、財務顧問、工程設計企業代表。調查共收到近50%注冊企業和機構的回復。

　　(一)各方參與PPP項目程度

　　絕大多數受訪者相信PPP的增長將改善和提升他們的計劃，并且超過一半來自州、市、縣公共部門受訪者表示正在參與PPP項目，這一比率要稍微高于私人部門情況。在未來三年內，預計在州和市層面參與程度將進一步提高，并且幾乎每一個私人部門都表示有計劃參與PPP項目。

　　此外，據統計，有63%公共部門受訪者和61%私人部門受訪者表示所在機構正在開展或參與PPP項目;74%公共部門受訪者和88%私人部門受訪者表示預計在2015年會開展或參與一個新的PPP項目;63%公共部門受訪者和94%私人部門受訪者表示在未來三年內預計新開展1個以上的PPP項目;近60%公私兩部門受訪者表示如果沒有PPP在未來三年內不太可能完全實現預計的增長和計劃。

　　(二)各方認為開展PPP的理由

　　有一半以上公共部門受訪者表示財政資金短缺是促進PPP模式發展的最主要原因，按照排序還包括提高運營效率和節約成本、提高項目有效性、轉移風險、控制債務。公共部門代表表示在開始PPP項目前處理好公私兩部門的關系尤為關鍵。私人部門表示在推進PPP項目之前希望獲得對投資回報產生負面影響的所有信息。

　　對于公私兩部門而言，不采用PPP模式的主要理由是：公共部門反對、對項目和運營缺乏有效控制手段、回報相對于承擔的風險不足、合作者質量、當前階段對PPP模式理解不夠、缺少聯邦政府支持、金融機構支持有限等。

　　(三)私人部門融資優先

　　盡管美國公共部門已經開打了一系列融資渠道，但絕大多數仍期待私人部門的資金。一些私人部門受訪者表示通過聯邦資助、新興市場稅收優惠、稅收增量融資、公共基礎設施資助等方式會考慮追加資金。只有不到一半的公共部門受訪者表示會考慮使用高資質公共設施債券(QPIBs)，但是大多數受訪者不知道他們可以使用奧巴馬總統提出的2015年預算計劃中推出的新市政債券。

　　(四)各方對PPP理解認知程度

　　大多數公共部門和私人部門受訪者表示他們充分了解PPP之后才會決定選擇哪種合作模式或方式最符合自身利益。但仍有超過三分之一的公共部門受訪者表示他們還需要學習更多關于PPP的知識，進而來決定哪種模式是最好的。

　　可見，美國公私兩部門參與PPP項目程度較高，并且在未來將進一步提高，但雙方仍需加強對PPP知識的學習、大力宣傳政府對PPP的融資等支持政策、開展充分溝通交流。

　　四美國做法對中國的借鑒啟示

　　盡管美國使用PPP模式建設的交通項目在國家整個公路網體系中占比不大，但卻占據著非常重要的作用。通過梳理美國交通基礎設施發展PPP歷程及未來趨勢，可以得出如下對我國借鑒和啟示：

　　(一)聯合財政、人民銀行等部門出臺靈活的融資支持政策

　　近十年以來，美國交通基礎設施領域PPP模式得以快速發展，離不開美國政府頒布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案給予的融資靈活性支持。相比水利、市政項目，交通基礎設施尤其是收費公路項目，投資規模大、投資回收期長，加之今后新建項目多屬于經濟效益較差、社會效益突出的項目，要想吸引社會資本參與，可以借鑒美國的做法，給予社會資本靈活的融資支持。具體建議由交通運輸部聯合財政、人民銀行等部門根據交通基礎設施項目特點，設計出臺有關政策給予社會資本融資靈活、信貸優惠等支持，這樣既可以提高對社會資本的吸引力，在選擇投資人上實現充分有效競爭，同時在一定程度上對于可行性缺口補助項目可以降低政府投資補助水平，減少財政支出壓力。

　　(二)鼓勵各地因地制宜大膽探索創新

　　PPP本身就是一項制度供給的偉大創新。那么，針對每一個PPP項目具體的運作方案設計，里面又包含著無數個創新空間。美國作為聯邦制國家，各州擁有較大的自治權，德克薩斯州為推廣PPP在交通運輸項目中的應用在立法上不斷創新開拓，允許設立特殊部門、擴大公路收費權限、允許使用綜合開發協議、給予靈活的資金支持等方式吸引私人部門的參與。建議我國可借鑒美國做法，中央層面提出原則性規定，給予各地方政府更大自由裁量權，鼓勵各地因地制宜，結合交通PPP項目特點，大膽探索，創新PPP模式，豐富PPP內涵，完善制度設計、強化監管手段，創造性地把中央PPP政策落實好，把公共利益作為創新的主要動力，讓人民群眾從PPP項目中得到實惠好處。

　　(三)利用非官方組織力量，加強PPP有關知識宣傳

　　美國沒有專門的政府機構推動PPP在全國的運用，而是由一些非官方組織力量在積極推動，其中全國公私伙伴關系理事會(NCPPP)就是一個以倡導PPP為使命的專業的非官方組織，在聯邦、州及地方層面促進PPP創新和運用，在美國發揮著重要作用。因此，借鑒美國的做法，我國也應借助優質科研、咨詢機構的力量，定期、不定期組織召開交通PPP知識的宣傳和培訓工作，提高各級交通運輸部門和社會資本對PPP的認知水平;積極搭建平臺促進政府部門與社會資本的溝通，促進雙方之間的溝通交流，交換想法和思路，進而共同促進對PPP的認識和理解。

　　[1] 美國政府和學者通常將Public-Private-Partnerships縮寫為P3s，為了與其他多數國家保持一致以及考慮閱讀者習慣，本文用PPP代替美國的P3s。

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