PPP項目運(yùn)作的三個關(guān)鍵步驟

發(fā)布日期：2016-08-09來源：中國經(jīng)濟(jì)時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進(jìn)行，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

　　作為財政部確定的6個PPP試點省份之一，2014年以來，湖南省把推進(jìn)PPP模式作為深化財稅體制改革、推動穩(wěn)增長惠民生的重要舉措來抓，先后發(fā)布了兩批省級PPP示范項目82個，總投資額1396億元，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通、農(nóng)業(yè)水利、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化旅游等多個領(lǐng)域。湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程PPP項目就是其中之一。

　　2013年10月開工的湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程PPP項目已在2014年年底完工投入運(yùn)行。2015年12月26日，湖南PPP示范重點項目長沙磁浮工程建成試運(yùn)行，實現(xiàn)了高鐵與航空的無縫對接……

　　在2015年財政部召開的PPP會議中，湖南作為典型作了經(jīng)驗介紹。

　　PPP：化解政府債務(wù)

　　“在當(dāng)前創(chuàng)新投融資機(jī)制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推進(jìn)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。”國家財政部部長樓繼偉曾如此表述PPP模式對中國經(jīng)濟(jì)的意義。

　　湖南省財政廳廳長鄭建新說，一方面，政府債務(wù)規(guī)模高企，債務(wù)風(fēng)險亟待化解。審計署公報顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)18萬億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元。湖南的最新情況是，截至2014年12月31日，政府性債務(wù)余額為1.2萬億元，其中，政府債務(wù)6267億元。“雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)潛在一定風(fēng)險，用PPP模式化解政府債務(wù)是一條有效途徑。”

　　另一方面，湖南正加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，固定資產(chǎn)投資規(guī)模肯定越來越大。據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，湖南僅公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求就超過5000億元，僅僅靠目前的預(yù)算投資，包括融資平臺，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須引入社會資本。

　　PPP模式：既是一種融資模式、更是一種運(yùn)營管理模式

　　鄭建新說，PPP模式既是一種融資模式，更是一種運(yùn)營管理模式，具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)三大特點。

　　第一，伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是指政府與社會資本方是基于合約的平等合作關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP模式的首要特點，所有成功實施的PPP項目，都建立在伙伴關(guān)系之上。可以說，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是通過合理的合同設(shè)計，將雙方利益捆綁在一起，激勵相容，使得雙方存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。社會資本是以此目標(biāo)實現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門則是以此目標(biāo)實現(xiàn)公共福利和利益的追求。當(dāng)然，社會資本既要追求經(jīng)濟(jì)利益，同時作為社會成員，也應(yīng)維護(hù)公共利益。

　　第二，利益共享。在PPP模式中，政府并不以分享利潤為唯一目的，并且對企業(yè)可能的高額利潤進(jìn)行控制。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業(yè)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

　　第三，風(fēng)險共擔(dān)。政府與合作伙伴雙方通過實現(xiàn)對風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險最小化，政府與社會資本按各自的優(yōu)勢來承擔(dān)不同類別的風(fēng)險，且風(fēng)險的承擔(dān)與各方的利益掛鉤。通過PPP模式，社會資本通常只承擔(dān)部分商業(yè)風(fēng)險，而公共部門則承擔(dān)政策變動、利率變動和通貨膨脹等系統(tǒng)性風(fēng)險，還有一些風(fēng)險則通過投保的方式規(guī)避。這種風(fēng)險分擔(dān)模式使相關(guān)各方承擔(dān)的風(fēng)險與各自的能力相匹配，從而大大增強(qiáng)了PPP項目的抗風(fēng)險能力，有利于項目的成功。

　　PPP：分離“運(yùn)動員”和“裁判員”

　　鄭建新認(rèn)為，要運(yùn)作好PPP項目，最關(guān)鍵的有以下三點。

　　一是平等合作，合理回報。在PPP模式中，社會資本和政府部門兩個合作主體的平等非常重要。推廣PPP模式，必須依靠法律，遵守契約，只有在法治化框架內(nèi)，政府與社會資本的平等合作才能得到保證。同時，成功的合作還應(yīng)該做到在保證社會資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。

　　二是公開透明，風(fēng)險共擔(dān)。公開透明，可以讓更多更充分的社會資本參與PPP項目的運(yùn)作，讓社會資本的回報率更接近市場回報率，讓社會各方面對PPP項目的運(yùn)作進(jìn)行有效的監(jiān)督。“有市場，就有風(fēng)險，風(fēng)險分配與收益應(yīng)該對稱。”鄭建新認(rèn)為，政府與社會資本任何一方都不應(yīng)該單方面承擔(dān)所有風(fēng)險，合理的風(fēng)險分配機(jī)制有利于在相關(guān)各方之間形成激勵約束機(jī)制，這是PPP項目在決策時就應(yīng)該予以高度關(guān)注的問題。

　　三是市場運(yùn)作，重視承諾。鄭建新分析，PPP是個市場，項目必須對所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發(fā)揮市場的性質(zhì)，否則就會變味。“這就需要一個獨(dú)立的市場監(jiān)管機(jī)制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對‘運(yùn)動員’和‘裁判員’這兩個主體進(jìn)行分離。”此外，PPP工程往往投資巨大，其成本回收乃至盈利需要一個很長的過程。政府的信用由此成為一個關(guān)鍵性問題。解決不了這個顧慮，PPP就很難切實地予以推進(jìn)。

　　“PPP模式作為一種長期合作關(guān)系，不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。推廣運(yùn)用PPP模式應(yīng)堅持‘市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏’，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。”鄭建新說。

　　湖南省財政廳副廳長劉文杰向記者介紹，2016年，湖南推進(jìn)PPP項目落地將采取以下舉措：一是樹立樣板。充分發(fā)揮示范項目的樣板功能，根據(jù)示范項目合同文本和操作程序研究制定分行業(yè)的操作規(guī)程，以點帶面，以此推動全省PPP項目的推廣運(yùn)用。

　　二是搭建平臺。搭建中介咨詢服務(wù)平臺，建立PPP項目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，培育該省的咨詢中介機(jī)構(gòu)，推動湖南省PPP項目的實施;設(shè)立PPP項目投資基金，通過一定比例的財政資金投入，搭建資金支持平臺，吸引社會資本注入，引導(dǎo)社會資本共同推動全省PPP項目發(fā)展;設(shè)立信息交流平臺，將全省PPP項目五個階段19個環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況全部上網(wǎng)，定期發(fā)布PPP法規(guī)政策、獎補(bǔ)資金申報、中介咨詢機(jī)構(gòu)等情況。

　　三是狠抓宣傳。充分運(yùn)用全國PPP示范項目湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程項目的成果，組織1-2期現(xiàn)場PPP模式案例講解，繼續(xù)舉辦PPP沙龍，運(yùn)用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種形式和渠道開展宣傳工作，在全省財政系統(tǒng)開展PPP工作和推行PPP模式的巡回宣講。

　　四是開展研究。抓好與世行合作的“湖南省政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制研究與推廣項目”研究課題，就政府在PPP項目中的角色定位、省級PPP中心的機(jī)構(gòu)建設(shè)以及PPP基金的設(shè)立三個方面做進(jìn)一步研究。

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