掀起你的蓋頭來，讓我看看你的臉--洗盡鉛華的PPP長啥樣？（上）

發布日期：2016-07-28來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎【律動PPP】專欄供稿，轉載請聯系【ppp知乎微信公眾號】。

　　文/靳林明

　　作者簡介：靳林明律師目前是君澤君律師事務所合伙人，其在政府和社會資本合作(PPP)領域具有豐富的經驗，涉及的行業領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業界大獎。

　　在互聯網時代，人們發家致富的途徑越來越多，網紅是比較吸引眼球的方式之一。對于女性網紅而言，在這個看臉的時代，除了以鳳姐為代表的極端少數派之外，其他可以統一歸類為美貌型(要先有美貌，再看是否有才華，比如爆紅的papi醬)。拜高超的整容以及PS技術所賜，網紅基本實現了臉蛋和身材的標準化，甚至還有網紅培訓，來統一網紅的行為舉止。如果只是觀賞別人家的網紅，那么，只要外形靚麗就行了;但是，如果要把網紅娶回家，還要傳宗接代，那么，恐怕就要細細考量網紅的天然指數了。

　　這一輪PPP如火如荼(參見之前的《PPP的鬼，迷了誰的心竅》)，說PPP是社會領域的網紅，一點都不為過。但什么是PPP，依然是各說各話，PPP項目的標準化程度恐怕還遠遠不如真人網紅(財政部、發改委：“怪我嘍。”筆者注：怪誰不分先后)。各方專家大神對于PPP的理解也是五花八門。如果單單停留在動嘴的階段，接受個采訪，發個文章，我們是看熱鬧的不怕事大。但是，如果各位參與到具體的PPP項目，這些問題就和你直接相關了，就像你要和網紅結婚的時候一樣糾結。

　　不管國務院、財政部、發改委對于PPP在定義上如何進行字詞的區分，在我看來，PPP應該符合三個維度(PPP三維)的要求：在公共服務和公共產品領域，通過風險共擔和利益共享的機制，提高公共服務和公共產品供給的質量和效率。

　　第一維，公共服務和公共產品領域，這是PPP的適用前提。與此相關的用語是，基礎設施和公用事業，這和公共服務和產品的提供有什么邏輯聯系呢?基礎設施和公用事業是提供公共產品和公共服務的物理載體，或者，是對提供公共服務產品和公共服務行業的整體概括。聽起來很抽象，按照現在各部委的發文，PPP適用在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等各個領域。在財政部第三批示范性項目的評選通知中，涉及到的橫向部門有多少個?20個部委，從這里你就知道適用的范圍有多么寬了。當然，在公共服務和公共產品領域，是否一定要做PPP，而不是采取傳統的供給模式，也值得政府決策者好好思考。

　　事實上，對于這些領域是否能夠適用PPP，大家可能心里都在犯嘀咕。現在的PPP有濫用的趨勢，因為，這玩意兒政治正確。大家可以結合其他因素判斷一下：公共服務和公共產品領域，換句話說，就是政府有責任提供給大家的，大家作為納稅人和繳費人，政府作為人民公仆，政府應該收人錢財，替人辦事。在政府付費模式的PPP項目中，比如環境治理、市政道路建設，這個體現的比較直接。但是，在使用者付費和可行性缺口補助的PPP項目中，我們經常困惑的是，政府的手應該伸多長，攬多少事情，與市場的邊界怎么區分，例如，三舊改造、旅游等等，是否可以做PPP，這是取決于領導的喜好和擔當，還是有背后的內在邏輯?如果一個 PPP項目在進行使用者付費過程中，其價格是完全市場化的，這還是不是PPP?

　　第二維，通過風險共擔和利益共享的機制，這是PPP存在的商業基礎。投資人在商言商，人家是來賺錢的，談錢不傷感情。根據一個PPP項目全生命周期的風險識別，讓政府和投資人分別承擔風險。常說一份耕耘，一份收獲。對于風險來講，一份承擔，一份回報。利益共享，就是要做到回報和風險承擔相匹配。政府和投資人要像冬天的刺猬，要抱團取暖，但又要保持好彼此的距離。財政承受能力存在的意義，就是政府要算好自己的帳，統籌好還款計劃，告訴投資人，我們不差錢，讓投資人放心投資。

　　第三維，提高公共服務和公共產品供給的質量和效率，這是PPP存在的意義。如果政府費了這么多時間、精力、金錢，到頭來，還不如政府自己投資來搞，那么，其意義何在呢?明白了這點，大家就能理解，PPP項目為什么要做物有所值評價，為什么PPP項目要做績效指標的設計，為什么要進行績效考核，按效付費。

　　理想很豐滿，現實很骨感。

　　財政部是本輪PPP的發起部門，主張將PPP納入政府采購法律體系統一規制，其認為PPP是政府采購社會資本合作，屬于政府采購范疇。(請參考《政府購買服務改革小組的葫蘆，到底賣的什么藥?》)

　　發改委作為特許經營法的主要牽頭起草部門，強調對基礎設施和公用事業特許經營的制度設計，但不斷擴充特許經營的適用范圍，力圖將政府付費類的PPP一并納入監管。

　　兩個部門分別出臺了兩套法律體系下的各類規章、規范性文件，并力圖彼此區分。

　　國務院希望把PPP當成政府改革的推手，提倡在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域廣泛推行PPP。

　　為了解決PPP與特許經營的關系，國辦發[2015]42號文件進一步明確，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。但是!國務院的前述澄清并沒有從根本上解決兩部門的法律適用混亂局面。如何協調兩套法律體系之間的沖突，是立法者在進行PPP頂層設計時必須考慮的問題。

　　(國法辦的朋友們，你們好嗎?)

　　未完待續。

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