PPP困境：挑戰與對策

發布日期：2016-07-12來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP在我國的發展目前尚處于探索階段。據財政部PPP中心數據顯示，截至2016年4月13日，納入全國PPP綜合信息平臺的項目達7835個，總投資萬億元，落地率約為21.7%。但是，如果將PPP項目實施的識別、準備、采購、執行、移交分階段計算，執行階段的項目數與入庫項目數量比，實際的簽約數不足10%。3月末，全國PPP項目的開工數量僅占到全部推薦項目的8.4%，落地難的問題非常突出。加上本身在操作層面上環節比較多，涉及專業領域比較廣泛，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來，面臨著諸多挑戰。

　　挑戰主要來自于制度供給不足、部門職責不清、民間資本進入難不敢進、操作不規范等因素。

　　制度供給不足

　　雖然PPP模式在我國早就存在，但過去在經濟高速增長時期以BOT和BT形式為主，并沒有引起決策層的關注。隨著經濟下行、財政壓力不斷增大， “穩增長、補短板”的需求膨脹，決策層系統性地推出了模式。目前尚未有PPP立法，目前有關PPP的法規除了國務院頒布的條例外，多為部門和地方制定，法規層次低，法律效力不高，且還存在財政部和國家發改委兩個部門版本，未形成完整的法律體系。由于制度供給上缺乏頂層性和系統性，造成實踐工作中的困惑和難題無法突破和解決。

　　比如：在包含工程建設內容的PPP項目中，會遇到首先要進行公開招標或其他招標方式，選擇確定社會資本方;然后，再進行公開招標或其他招標方式，選擇工程建設企業，即進行兩階段招標。而根據《招標投標法實施條例》第9條的規定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合并，解決由具有相應建設資質的施工企業經過第一階段招標后可以直接進行工程建設施工的問題。而在PPP項目中，大多采用競爭性談判或競爭性磋商選擇社會資本方，社會資本方中選后是否仍然可以采用這種合并選擇模式。在《招投標法》及其實施條例包括《政府采購法》中，均沒有明確，導致地方政府無所適從。

　　又比如，在通過招投標或競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方后，簽訂特許協議的時候是否還應該再進行招投標，這個問題也沒有明確。

　　另外，現有《土地管理法》和《物權法》與運作也存在不適用之處。現行法律規定，經營性土地使用權必須通過“招拍掛”方式獲取。而政府在授予特許權時，無法確保特許權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。如對于鐵路、軌道交通等項目，由于投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發(即在地鐵上面的土地蓋物業)，但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按“招拍掛”程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否進行綜合一體化開發成為各地政策無法突破的問題。

　　部門職責不清

　　目前，負責PPP項目組織管理工作的主要是兩個部門，即國家發改委和財政部，各自先后下發了一系列PPP文件，也各自建立了PPP項目庫，對規范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，在出臺的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導致地方在執行時無所適從。如在對社會資本的界定上，財政部所稱社會資本“是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，這一規定，將與本級政府由行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業排除在外。而國家發改委則因其并未對什么是符合條件的國有企業做出具體規定，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業都可參與PPP項目。一邊是規定不能進入，一邊是規定可以進入，一方面導致地方政府在實際操作時難以抉擇，另一方面也為日后的項目運作留下隱患。

　　再比如，目前財政部和國家發改委均推出了PPP示范項目(或稱為典型案例)，涉及多個領域，但對于示范項目的認定標準不甚相同，給地方實際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財政廳(局)和發改委(局)在推進PPP過程中，也均建有PPP項目庫，向社會推介發布PPP項目，這些項目涉及的領域大部分相同，企業和中介機構均反映，分不清發改部門和財政部門在推進PPP工作中的分工。

　　民營資本進入難和不敢進

　　今年以來，民營資本投資一路下滑，盡管存在多種原因，但與PPP項目民營資本參與度低也有密切的關系，民營資本“進入難”和“不敢進”的問題突出。

　　“進入難”表現為：一是地方政府在“穩增長”的壓力下，優先推出的往往是大型或特大型公共設施和公共服務項目，也有一些是為圖簡便將零散項目打包進入PPP模式，融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元，民營企業因為不具備如此強大的融資能力而被拒之門外。

　　二是現在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比較大，還停留在過去傳統的思維中，認為是政府“批準”給社會資本方做PPP項目，而不是雙方之間平等的合作。一些政府官員習慣了依靠行政命令在PPP項目合作中頤指氣使，甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契約精神與社會資本方合作，又怕自己在成本、收益等方面“算計”不過社會資本方，會處于劣勢。同時，政府與社會資本的密切合作，又容易被理解為“官商勾結”，在當前的政治生態下，地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領導為規避“道德風險”在公開招投標或競爭性談判和磋商中優先選擇國有企業主體，民營企業不被同等對待。

　　三是大量處于競爭性領域的國有建筑類企業因其龐大的經濟體量具有絕對的優勢，受到各級地方政府的青睞，對民營企業也具有強大的“擠出效應”。

　　“不敢進”主要表現為：首先，投資收益率偏低。PPP項目多是公益性質，本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報空間，國有企業因融資成本較低，比民營企業對低回報率承受力更強，有些項目的回報率甚至低至5%，民營企業根本不敢進入。與此同時，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益對民營企業不具備吸引力。

　　其次，不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP，有經營收益的項目留給政府平臺公司自己做，也是導致社會資本尤其是民營資本方無人問津的重要原因。

　　再次，未能建立完善的風險分擔機制。按照模式的本意，對PPP項目不同階段、類別和層次的風險要進行識別和評估，最后制定出完善的特許經營合同，明確雙方的權利、義務邊界。對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，承擔的風險程度與所得的回報大小相匹配;私營部門承擔的風險要有上限。而在實際執行過程中，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，應盡可能多地將風險轉嫁給社會資本方，一味讓社會資本方承擔風險，收益卻沒有給予相應考慮，結果社會資本尤其是民營資本方只能是敬而遠之。

　　最后，擔心政策性風險。PPP項目期限一般都在年以上，由于信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。特別是政府領導的流動性相對較大，很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障，經常出現“三思而不行”的現象。

　　操作不規范

　　由于PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定，實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現，財政保底承諾、回購安排、明股實債的項目已屢見不鮮。

　　2015年4月和12月，財政部先后出臺了《項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規范PPP項目的運作，防范財政風險。只有通過這兩項論證，才能申報PPP項目。這兩項文件的出臺初衷毋庸置疑，但是，很多地方不少PPP項目的這兩項論證目前都流于形式。

　　首先，財政總量控制與分項目控制偏離。財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目的總量支出不能超過市縣當年一般預算支出的10%。但是，具體到項目論證時是針對單個PPP項目來做的，單個項目在做的時候的確都不超過10%紅線，但是一個市縣年度內可能會有十幾、二十個甚至更多個PPP項目，往往加在一起就超過了。但現在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往只看單個項目的申報材料，只要單個項目沒有超過一般預算支出的10%，就算通過論證。這樣做，分項目的累積數就可能超過總量控制數，會導致未來年度財政實際的不可承受，使得財政承受能力論證流于形式。再者，財政承受能力論證需要政府對債務進行甄別，編制規范的資產負債表和現金流量表，測算未來一個時期的現金流量和償債能力。這些基礎工作沒有做好，論證也難以開展。

　　其次，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價，其中的定量評價要做“政府支出成本的凈現值(值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較”，現在的難點是，缺乏公共部門比較值(PSC值)數據，無法進行比較。所以現在大多數的物有所值論證就只是做定性評價，而定性評價主觀性較強，且大部分項目只要當地政府愿意推出，社會資本方愿意合作，則物有所值的定性評價基本也都會通過，導致這項評價也基本流于形式。

　　對于這種現狀，我們應該采取什么樣的對策呢?

　　以PPP立法為核心完善法規制度建設

　　目前國務院、財政部、發改委等出臺的指導意見和操作指南，都屬于行政性規章，屬于立法之前的過渡階段上的鋪墊。當前，應在繼續推出帶有“應急” 特點的文件、指南、合同模板和工作規則的同時，借鑒國外經驗，著力研究推進PPP立法。在PPP立法中，應統一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治” 的精神實質，強調程序正義，注重宏觀指導和把握。

　　我們欣喜地看到，財政部已經成立立法工作組，研究起草了《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》并已征求了國務院各部門和地方財政部門的意見，正在抓緊修改完善。除了PPP法草案外，國家發改委牽頭的《中國基礎設施和公用事業特許經營法(草案征求意見稿)》也在加快推進，可能在9月底前形成送審稿，按照立法程序上報國務院。但對如《招投標法》、《土地管理法》等與PPP實施有不適用甚至是沖突的法律條款，還有待擇機修訂予以明確。

　　成立專職機構推進PPP工作

　　目前國家發改委和財政部為“穩增長”和“補短板”，都是站在國家層面的角度，積極加強PPP的立法與政策制定、組織協調、規范指導和信息統計等方面的工作，目的是為了更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，實現政府與社會資本更好地合作，為老百姓(603883,股吧)提供質量和效率更高的公共產品和服務。但是，“二龍治水”的格局矛盾凸顯，不可持續。應借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立統一且專門的PPP管理機構，統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜，構建科學高效的PPP組織管理體系。

　　有效引導民間資本進入PPP項目

　　一是在PPP項目領域建立信用約束機制，打消民間資本進入PPP項目的顧慮。加快推進社會信用體系建設，可優先在PPP項目領域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項目的穩定性和持續性。

　　二是切實建立起合理的風險分擔機制。由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險;政府應承擔法律政策變更等風險;社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等方面的風險。同時，收益應與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。

　　三是探索建立動態調整的定價機制。在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此可考慮采取“區間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機制，形成長期穩定的投資回報上下限，同時，還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本尤其是民間資本產生吸引力。

　　全面規范PPP項目操作

　　一是從財力保障角度有效提升市縣級可承受能力。目前我國已經普遍建立了縣級最低財力保障制度，但是部分地區基本公共服務保障標準還不完全統一，縣級最低財力保障機制的效果還有待進一步完善。應在轉移支付環節加快基本公共服務保障標準的統一化進程，讓廣大中西部縣級財政除保障民生支出外，還能有必要的財力支持PPP項目。同時，鼓勵省級政府將新增地方政府債券向偏遠、基層傾斜，提升財力薄弱地區縣級開展PPP項目的財政可承受能力。

　　二是支出責任上限標準彈性設置。按照財政部印發的財政承受能力論證指引要求，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”這一比例對控制財政風險有明顯作用，但是對于建設一些有規模、高標準的公共投資項目有時也顯得不足。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣(市)允許支出責任額度適度上調。比如，允許額度跨年度調劑使用，或者參考政府性基金預算支出規模的10%上調上限標準，彈性控制縣級支出責任上限標準。

　　三是盡快出臺PPP分行業或領域操作指南。隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出臺了PPP操作指南，但具體到項目實施還是不清楚如何針對具體項目開展評標、設計特許權協議等項關鍵工作。應該根據PPP項目對應的細分領域，比如污水處理、水利設施、安居住房、養老等領域，盡快出臺分行業或領域的項目實施操作細則，更有針對性地指導市縣推進PPP工作。

　　名詞解釋：

　　PPP(PublicPrivatePartnership，公私伙伴關系或公私合營)是一個外來語，財政部2014年將PPP模式定義為：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的政府付費獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。通過上面的表述可以看出PPP的特征：首先是公共部門與社會資本的合作，合作是前提;其次是把提供公共產品和服務，包括提供基礎設施，作為合作的目標;第三是強調利益共享，社會資本部門與公共部門共贏;第四是風險共擔。因此，PPP概念中包含有合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔這樣幾個要點。

　　PPP模式發展歷程：

　　PPP模式在我國的運用和發展可追溯到20世紀80年代中期。早期項目包括深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等，早期主要是以和BT的形式出現;1995-2008年，仍以BOT形式為主在電力、自來水和污水處理等領域運用較為廣泛，在1997年PPP模式達到一個高潮，但1998年東南亞經濟危機波及國內，BOT模式一直處于低谷，并持續到2002年。2003年十六屆三中全會提出，讓民營資本進入公共領域，BOT模式再度復興;2008年推出4萬億刺激政策，地方政府更多的依靠債務融資加強基礎設施建設，PPP項目大幅回落進入一個低潮;2010年后隨著地方債務問題日趨嚴重，中央政府再一次認識到PPP模式的重要性，尤其2014年以來，國務院及相關部門陸續出臺了數十項應用PPP模式的各類文件，各級地方政府掀起了在公共設施和公共服務領域大力推廣應用PPP模式的高潮，有效推動了相關領域投融資體制改革的深化。

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