中東歐六國PPP模式、招標流程和融資方式最新分析

發布日期：2016-06-29來源：走出去智庫編輯：宋珍珍

[摘要]

　　“16+1合作”機制契合各方發展需求，伴隨習近平主席本月的塞爾維亞、波蘭之行，中國—中東歐合作再度升溫。

　　本文為走出去智庫首席專家、中倫律師事務所高級國際顧問、國資委外國法律專家顧問呂立山(Robert Lewis)律師對中東歐六國(塞爾維亞、保加利亞、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、斯洛伐克)PPP模式的立法框架、應用環境、風險因素分析的最新研究成果，希望對企業“走出去”有所助益。

　　要點

　　1、塞爾維亞PPP委員會迄今已批準了約20個PPP項目，主要為公共交通、公共廢棄物收集、運輸、公共基礎設施等領域的整修工程，其中僅有幾個項目進入了合同和實施階段。

　　2、保加利亞政府致力于實施PPP項目。盡管PPP項目的國家戰略尚未被采納，但保加利亞財政部已發布了實施PPP項目的具體指南。

　　3、捷克PPP合作主要面臨3個風險因素：實施PPP項目的實踐經驗不充分;政治風險(政府更迭);施工風險(主要是許可證問題導致的延期)。

　　4、匈牙利PPP項目融資通常通過債務和股權組合的形式，也可通過夾層融資或債券發行。

　　5、羅馬尼亞PPP項目主要目標領域為能源和基礎設施領域。

　　6、斯洛伐克PPP項目必須由當地實體機構來執行，中國投資者可通過當地法人實體(SPV，JV)或通過分支機構參與。

　　正文

　　在全球主要國家中，PPP(Public Private Partnership，公私合作關系)已經成為政府和企業開展合作的首選形式。在當前全球經濟疲軟的大背景下，PPP模式不僅在國際市場上有強勁的需求，亦成為中國政府力推中國企業“走出去”的合作模式之一。

　　根據國家發改委、外交部披露的公開信息，就“一帶一路”國際產能合作，中國政府與中東歐(波蘭、捷克、匈牙利、塞爾維亞、保加利亞、斯洛伐克、羅馬尼亞)七國簽訂了雙邊協議。中國與中東歐國家的重點合作基建項目有匈塞鐵路、陸海快線、三海港區、波羅的海鐵路。

　　下文分別簡要介紹塞爾維亞、保加利亞、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、斯洛伐克這6個中東歐國家的PPP模式立法現狀、采購流程、風險因素等內容。

　　塞爾維亞

　　法律及應用環境

　　塞爾維亞法律框架對PPP模式和特許經營進行了區分，兩者受同一部法律——《PPP和特許經營法》的規制。2011年年底，塞爾維亞首次引入PPP概念，但有關規范PPP執行的立法直到2013年年中才獲得通過，因此一段時間內PPP的適用性還非常有限。

　　迄今為止，塞爾維亞PPP委員會(PPP Commission)批準了約20個PPP項目，主要為公共交通、公共廢棄物收集、運輸以及公共基礎設施等領域的整修工程，其中僅有幾個項目進入了合同和實施階段。

　　塞爾維亞各級政府對PPP模式持積極態度。一方面是因為PPP項目可為所投入的資金帶來更多回報，特別是在提供重要的公共服務時;另一個因素是，塞爾維亞政府正根據國際貨幣基金組織的相關安排限制預算開支，而PPP項目不會出現在公共部門的資產負債表中，這對于塞爾維亞來說尤為重要。

　　招標流程

　　塞爾維亞在授予私營部門PPP項目時，會依據特定領域的法律所規定的政府采購流程，這與列入《PPP和特許經營法》(PPP and Concession Act)中的特許經營權授予流程不同。

　　由公共合作伙伴向PPP委員會準備和提交PPP建議書草案。該委員會是依據《PPP和特許經營法》建立的專門機構之一，主要職能為對建議書草案發布正式意見。若PPP委員會批準PPP建議書草案，相關公共機構可正式啟動政府采購流程以委任私人合作伙伴。

　　相關流程的持續時間取決于實際情況，通常不少于4-6個月。在項目更復雜的情況下，比如屬于首開先例的大型項目，流程持續時間可能至少需要12個月。

　　投標者資格

　　在塞爾維亞，外國法人或自然人可直接作為私營合作伙伴參與PPP項目，但是必須在當地成立一家法人實體(SPV)以履行公共合同。

　　融資安排

　　歐洲復興開發銀行、國際金融公司等多邊機構對塞爾維亞PPP項目表示支持，并鼓勵更多的投資者從事此類項目。

　　主要風險因素

　　迄今為止，在塞爾維亞開展的最大基礎設施項目為Horgos-Pozega公路特許經營項目，但該項目于2008年失敗，原因在于貸款人評估該項目不具備可融資性，因此該項目未能獲得融資。

　　在當前PPP框架下，尚無大型基礎設施項目進入合同階段，因此我們僅能從塞爾維亞各個市政府開發的小型PPP項目中獲得有限經驗。公共機構對于PPP模式的實施相對缺乏經驗。

　　政府對中國公司的態度

　　塞爾維亞將其與中國的合作視為一種戰略關系。近年來，中國企業和貸款人熱衷參與塞爾維亞的一些重大項目，例如：中國路橋公司承擔興建貝爾格萊德支線上的一條重要橋梁項目，科斯托拉茨(Kostolac)火力發電廠第一期恢復改造項目。

　　塞爾維亞當局鼓勵中國投資，傾向于從中國尋求合作伙伴來開發大型項目，尤其是基礎設施項目。

　　保加利亞

　　法律及應用環境

　　保加利亞PPP項目主要受下列法律規制：《特許經營法》、《公共采購法》、《公私合作法》(簡稱“PPP法”)。在保加利亞，《PPP法》不被視為是制定 PPP項目工作方案的有效工具，只是當公共項目不適用于《特許經營法》或《公共采購法》的情況下才會轉而尋求PPP模式。

　　保加利亞的PPP項目主要適用于基礎設施領域(機場和港口特許經營)，不過政府也希望在其他一些領域中實施PPP項目，如交通、廢棄物管理、醫療保健和教育。

　　保加利亞政府致力于實施PPP項目。盡管PPP項目的國家戰略尚未被采納，但財政部已發布了實施PPP項目的具體指南。

　　PPP項目存在于中央和市政兩個層面，主要形式為特許經營。通常情況下由保加利亞市政部門制定地方PPP的區域規則。就PPP項目的范圍和數量而言，保加利亞可提供的經驗有限。

　　招標流程

　　在保加利亞，鑒于特許經營為PPP項目最常采用的形式，因此PPP項目的招標流程依照《特許經營法》授予特許經營權的流程進行，具體如下：

　　? 特許經營招標流程的初步階段：特許經營分析準備;

　　? 公開特許經營招標的決定;

　　? 特許經營通知：特許經營通知發布在國家公報上，同時特許經營通知連同招標文件(包括特許經營協議草案)一起發布在國家特許經營登記處網站上;

　　? 提交標書，提交期限通常不少于32天或通知發布后的52天;

　　? 開標：不遲于提交截止日期后的3個工作日;

　　? 授予特許經營權;

　　? 特許經營協議的執行。

　　投標者資格

　　保加利亞通常會在特許經營程序開始的通知中列明特許經營權獲得者需滿足的特殊要求(如有)。外國投資者一般通過由其完全控股的法人實體(SPV)參與PPP項目投標。

　　融資安排

　　在保加利亞，通常通過債務和股權組合的形式為PPP項目融資。當符合歐盟融資規則以及國家援助規則時，可以使用歐盟基金。主要金融機構包括：當地銀行、國際銀行、基礎設施投資基金、多邊融資機構(歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行、國際金融公司等)。

　　主要風險因素

　　1、保加利亞實施PPP項目的實踐經驗不充分;

　　2、在特許經營流程的過程中出現針對部分行政行為的上訴，導致特許經營協議的授予延期;

　　3、市場風險主要由私營合作伙伴承擔。

　　政府對中國公司的態度

　　保加利亞政府鼓勵來自中國的投資，致力于建立良好的保中雙邊商業關系。政府積極組織并參與與中國投資者的各類會議和討論，并與保中商會(Bulgarian-Chinese Chambers of Commerce)保持密切合作。

　　捷克

　　法律及應用環境

　　捷克PPP策略(PPP Policy)在2004年獲得批準，PPP法律架構基本存在并可供使用。PPP項目主要受以下法律規制：第139/2006號《特許經營法》、第137/2006號《公共采購法》。

　　捷克PPP模式主要適用于交通基礎設施建設、行政建筑或住宅開發、國防、公用事業、教育或醫療服務項目。然而，由于缺乏持續的政治支持，到目前為止，捷克尚未實施大規模的PPP項目。

　　PPP項目可在市政層面和國家層面上實施。不過由于政府青睞于利用歐盟基金，因此國家層面尚未實施任何PPP項目，而市政層面對PPP模式的需求較強，截至目前已有多起成功案例。最近，捷克政府對PPP的政治支持有所提升，有可能會產生第一個大型PPP交通項目。

　　招標流程

　　? PPP項目確定;

　　? 可行性研究;

　　? 招標通知發布;

　　? 遞交標書邀請;

　　? 鑒定評估投標;

　　? 選定特許經營權獲得者;

　　? 簽訂合同;

　　? 項目實施;

　　? 合同到期/終止;

　　? 效益評估。

　　外國投資者可通過由其完全控股的當地法人實體(SPV)或通過分支機構參與PPP項目的招標。

　　融資安排

　　在捷克，通常通過債務和股權相結合的形式為PPP項目融資，也可通過夾層融資或債券發行。歐盟基金的組合使用尚在考慮中。主要金融機構包括：當地銀行、國際銀行、基礎設施投資基金、多邊融資機構(歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行、國際金融公司等)。

　　主要風險因素

　　在捷克實行PPP合作面臨的主要風險因素有三個：

　　1、實施PPP項目的實踐經驗不充分;

　　2、政治風險(政府更迭);

　　3、施工風險，主要是許可證問題導致的延期。

　　政府對中國公司的態度

　　中國投資者如果進入捷克開展PPP合作，應該優先與當地合作伙伴展開合作、創建合資企業或收購當地施工公司。

　　匈牙利

　　法律及應用環境

　　匈牙利并未針對PPP項目專門立法。適用的規則已納入《民法典》(2014年3月15日生效)，各類PPP項目的詳細規則制定于特定的行業法令中。此外，下列法律包含與PPP項目相關的重要法律規定：1991年《特許經營法》、2007年《國有資產法》(State Assets Act)、2011年《國有資產法》、2015年《公共采購法》(2015年11月1日生效)，其中，《公共采購法》規定了適用于PPP項目的流程規則法律框架。

　　在匈牙利，PPP模式最活躍的時期為2002-2010年，在道路設施、體育設施、教育和文化等領域都有重大項目。2010年，匈牙利政府停止了PPP計劃，并開始審核原有PPP項目，原因在于這些項目對國家來說花費過高。

　　招標流程

　　通常情況下，匈牙利對于外國公司通過成立匈牙利子公司(SPV或當地分支機構)參與PPP項目或公共采購流程沒有普遍性要求。針對投標者資格，更進一步信息可聯系當地律所等專業機構獲取。

　　融資安排

　　在匈牙利，通常通過債務和股權組合的形式為PPP項目融資，也可通過夾層融資或債券發行。主要金融機構包括：當地銀行、國際銀行、基礎設施投資基金、多邊融資機構(歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行、國際金融公司等)。

　　主要風險因素

　　在匈牙利開展PPP合作面臨的主要風險因素有2個：

　　1、政治風險，以往經驗表明，政府更迭可能對PPP項目造成不利影響，而且目前政府的政策并不利于推出新的PPP項目;

　　2、施工風險，主要是許可證問題導致的延期。

　　政府對中國公司的態度

　　政府支持中國在匈牙利的投資，主要支持措施包括：推出居留政府債券方案(允許中國公民個人在簡化流程中獲得居留許可證);在匈牙利成立人民幣清算中心，以促進中國公司和匈牙利公司之間的結算。

　　中國企業在匈牙利的主要投資包括：萬華實業集團收購匈牙利聚氨酯生產商Borsod Chem公司(2011年);安徽豐原集團在索爾諾克(Szolnok)設立檸檬酸廠(2014年);上海飛樂音響股份有限公司在沙羅什帕塔克(Sárospatak)成立LED廠(2015年);華為投資設立匈牙利子公司(2005年)。

　　匈牙利1991年與中國簽署兩國《關于鼓勵和相互保護投資協定》(該協定在1994年以《XCIV法案》的形式在匈牙利生效)，該協定可作為保護和發展中國企業在匈牙利投資的一般性法律框架。

　　羅馬尼亞

　　法律及應用環境

　　羅馬尼亞政府自2006年廢除PPP專門條例后，涉及公共部門和私營部門合作的項目主要通過采取特許經營或依據政府采購規則的方式來實施。新的PPP專門法規已于2010年獲得通過，但由于未能提出有效措施來區分特許經營和PPP模式，也沒有明確的執行規范，因而一直未能實施。目前，羅馬尼亞議會正在討論有關PPP的新規和特許經營新規(執行2014年歐盟特許經營指令)，預計新的立法框架將更為明晰，從而為PPP項目的實施奠定基礎。

　　政府對PPP項目始終持開放態度，承認開發公共服務和提高公共服務效率需要私營機構的貢獻(包括資金和技術兩方面)。但是，羅馬尼亞迄今為止僅在地方層面成功實施了PPP項目。

　　在羅馬尼亞，PPP項目的主要目標領域為能源、基礎設施領域。

　　招標流程

　　? PPP項目確定;

　　? 可行性研究;

　　? 締約的政府機構批準PPP項目;

　　? 招標通知發布;

　　? 遞交標書邀請;

　　? 鑒定評估投標;

　　? 特許經營權獲得者的選定;

　　? 簽訂合同;

　　? 項目實施;

　　? 合同到期/終止。

　　國會目前正在對新的法律框架進行討論，該框架將提供更加完善的流程(包括截止日期)。

　　投標者資格

　　外國投資者可通過由其全額控股的當地法人實體(SPV)或分支機構參與。

　　融資安排

　　在羅馬尼亞，通常通過債務和股權組合的形式為PPP項目融資。主要金融機構包括：當地銀行、國際銀行、多邊金融機構。歐洲復興開發銀行、國際金融公司、歐洲投資銀行等多邊機構活躍于羅馬尼亞的PPP項目中，特別是一些復雜的重大項目。

　　主要風險因素

　　1、缺乏完善的法律框架;

　　2、缺乏PPP項目的實踐經驗;

　　3、缺乏適當的/更新的融資模式，政府沒有有效利用歐盟基金，缺乏關于介入權的政策框架;

　　4、授予流程耗時較長;

　　5、缺乏更新的可行性研究;

　　6、許可缺少/延遲;

　　7、招標書不充分。

　　政府對中國公司的態度

　　羅馬尼亞政府對外國投資者持鼓勵態度。2013年雙邊經濟論壇之后，越來越多的中國企業對投資羅馬尼亞產生興趣，并參與到羅馬尼亞的多個主要項目(主要集中在能源和基礎設施領域)，例如：切爾納沃德(Cernavoda)核電站3號和4號反應堆、Tarnita-Lapustesti水電廠、羅維納里(Rovinari)發電廠的新機組。建議中國企業優先與當地合作伙伴合作、創建合資企業或收購當地公司。

　　斯洛伐克

　　法律及應用環境

　　斯洛伐克沒有任何正式發布的PPP政策。在斯洛伐克，PPP項目主要由以下法律規制：第25/2006號《公共采購法》、第278/1993號《國有財產管理法》、第513/1991號《商法典》。

　　相比從國家或歐盟基金直接籌集資金，社會公眾和專家非常關注PPP項目的成本收益比，并對此展開了激烈討論。

　　PPP項目主要集中在交通基礎設施(公路/機場)、行政開發、國防、公用事業、教育或醫療服務等領域。

　　PPP 項目可在市政層面和中央層面上實施。中央層面的重大項目包括：R1高速公路(斯洛伐克中部)、D4/R7公路(布拉迪斯拉發支線)和全新的布拉迪斯拉發大學醫院，這些項目規模均超過10億歐元。市政層面上PPP需求更加強烈，涉及市級醫院、當地交通、供暖及供水系統等，這些項目規模從數億到數十億歐元不等。

　　招標流程

　　? 可行性研究/社會和經濟影響研究;

　　? 招標通知發布(斯洛伐克政府采購公報和歐盟官方公報)，以及遞交標書邀請;

　　? 公布基本信息備忘錄;

　　? 資格預審階段——投標方應組成聯盟，并證明其執行項目的能力(通常需要1-2個月);

　　? 篩選出來的投標方與政府機構就協議草案(包括特許經營協議、設計與建造、運營與維護、連接、融資條款清單等)以及其他項目條件進行討論(3-9個月);

　　? 政府機構發布最終信息備忘錄(包括所有文件和在對話過程中商定的條件);

　　? 最終投標提交(最終信息備忘錄發布后的1-2個月);

　　? 評估和解釋(如必要)投標;

　　? 選定中標者(特許經營權獲得者);

　　? 等待期間(未中標者可提出質詢);

　　? 特許經營協議和其他合同的簽訂;

　　? 融資完成和特許經營協議交割(互為條件);

　　? 項目實施。

　　投標者資格

　　斯洛伐克PPP項目必須由當地實體機構來執行。投標者必須認真準備，因為政府機構可能會因為格式不符合規定等原因而禁止投標人參與競標，比如缺少簽名或在國外制作的文件缺少加注等。所有通信和文件均采用斯洛伐克語，競標者需要將其進行“經認證的”翻譯。

　　融資安排

　　斯洛伐克通常通過債務和股權組合(比率通常為9:1或接近比率)為PPP項目融資，也可通過夾層融資或債券發行。此外，還有歐盟基金的組合，通過斯洛伐克的 “國家促進銀行”(“Slovensky investicny holding”或“SIH”)進行。主要金融機構包括：當地銀行、國際銀行、基礎設施投資基金、多邊融資機構(歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行、國際金融公司等)。

　　主要風險因素

　　1、公共管理部門采取的反腐敗措施不充分;

　　2、政治風險(政府變動，在大選之前需有充分時間來完成項目);

　　3、施工風險，主要是許可證問題導致的延期;

　　4、當局對項目所需土地的收購。目前尚無當局及時收購項目所需土地的實際案例，投資者必須對特許經營文件中所謂的“賠償事件”加以注意。

　　對中國投資者的建議

　　中國投資者可通過當地法人實體(SPV、JV)或通過分支機構參與。

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