城市水務PPP之五大關鍵

發布日期：2016-06-07來源：人民日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/林龍豪

　　自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務行業無疑是此輪 PPP潮中的熱點，與其他公共服務行業相比，水務行業屬于典型的區域自然壟斷行業。當壟斷由市場競爭的自然結果異化為行政強制的人為結果時，則從根本上違反了關于自然壟斷的經濟學原理。在我國城市水務行業以往某些PPP過程中，盡管在傳統的國有或行政壟斷方面有了一些改善，引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。如果我們期望通過中國城市水務行業的PPP過程產生真正有實力的自然壟斷者，首先應該使水務行業的PPP過程盡量處于市場充分競爭的范圍。

　　融資目標與效率目標

　　城市水務行業屬于資本密集性行業，水務行業PPP在瞄準融資功能和融資數量時，還有更為核心的目標。PPP過程中水務資產的大幅增值，導致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，這種溢價無非是價格透支。因此，過度關注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績效的唯一目標，會導致PPP成為撬動資本或收益無序擴張的杠桿。城市水務行業引入PPP的主要目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純擴大資本數量。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。對PPP績效的考量，不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，后者才是問題的核心，它關系到城市水務行業的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

　　合法成本與合理成本

　　經濟學研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界是很困難的。合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。政府會尊重企業的合法權益，除非這些權益的行使對既定的成本或價格造成影響。政府出具的特許經營授權文件中明確規定，企業應當本著節約成本的原則進行合理、適度的資本性和經營性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產和服務。合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平。

　　政府扮演PPP多重角色

　　PPP 項目要涉及合同訂立。作為社會資本或民營資本，非常關注合同另一方的權威性并通常希望與政府訂立合同，因為看重政府的資源調配能力，但也應看到，政府的強勢也是雙刃的，作為PPP項目的參與者，它既可以使合同順利執行，也可能對合同執行產生不利影響。因此，在PPP過程中，重要的不僅僅是公權主體在形式上與私權主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權交易，作為監管者的政府，保持超然，對PPP過程和維系公正監管尤為重要。

　　競爭規避與壟斷延續

　　在城市水務行業PPP過程中，不少地方簡單援引一般性行業外商投資優惠政策的內容，給予外資盡量長的經營年限，有的甚至超過50年。給予PPP廠商過長的特許經營年限，意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。一些民營或外來資本通過資產并購、參股等方式，達到了規避競爭和實現獨占市場的目的，以至于出現了水務行業的資產或股本轉讓直接導致水務市場易手的情況。這僅僅是城市水務市場的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對城市水務行業PPP 的健康發展和未來的市場競爭造成障礙。因此，人們應當區分資產轉讓與市場轉讓之間的實質性差別，在資產轉讓與市場易手同時出現時，一定要使資產或股權的轉讓首先服從競爭規則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進入城市水務市場。

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