國有企業作為社會資本方參與PPP的短思考

發布日期：2016-06-06來源：山西省PPP項目研究中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/王凌文

　　一、國有企業作為社會資本由“禁入”到“進入”

　　追溯自2014年末國內刮起的“PPP旋風”至今，國有企業作為社會資本方參與PPP有個漸變的過程，其中的邏輯不簡單是政策的搖擺所致，更有著深層次的政策選擇和政府偏好在內，引發對國有企業作為社會資本方參與PPP的深度思考。

　　查閱2014年11月29日財政部頒發的《關于<政府和社會資本合作操作指南(試行)>的通知》(財金【2014】113號)的附件《政府和社會資本合作操作指南(試行)》第二條對社會資本進行了界定：“本指南所稱的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”該條明確將“政府融資平臺公司和控股國有企業”排除在社會資本之外。之后一年多時間，伴隨著國內經濟的持續低迷，從密集而頻繁出臺的政策可以解讀出，國務院各部委加大了PPP的政策助推力度，規范性文件像雨點般地自上而下飄落地方，與此同時，為爭奪主導權，財政部和國家發改委爭先出臺PPP文件，一時間，PPP與特許經營孰是孰非，全國上下莫衷一是，摸不著頭腦。直至2015年5月19日，《國務院辦公廳<轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見>的通知》中規定“鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務。”至此，國有控股企業作為社會資本正式登上PPP的殿堂。

　　二、國有企業作為社會資本參與PPP的問題和出路

　　市場經濟下，國有企業普遍遭詬病，是不言而喻之話題。鑒于PPP投資大、周期長等特點，作為中小型國有企業是不適合投資或參與的。因此，作為參與PPP模式的社會資本只有大型企業了。而大型國有企業必須實行所有者和經營者分離，而實行分離后，勢必產生委托—代理問題。按照經濟學家林毅夫教授在《解讀中國經濟》中闡述的，國有企業存在的主要問題是信息不對稱和激勵不相容，而解決國有企業信息不對稱最重要的方式是依靠市場的充分競爭，一個充分競爭的產品市場是前提，否則，無法解決信息不對稱的問題。

　　經過數據統計發現，世界上絕大多數國有企業的利潤率都低于私營企業，而解決國有企業問題的關鍵是剝離企業的政策性負擔，在剝離了政策性負擔之后，靠市場競爭來解決信息不對稱問題。

　　作為參與世俗生活的法律工作者，在介入PPP投資項目的實踐告訴我們，國有企業作為社會資本參與PPP投資，二者之間有著內生性矛盾是無法克服的。這一輪 PPP終久還是要實現將政府原先的市場行為轉化為社會資本控股下的項目公司的企業的市場行為，而構成市場經濟的主營主體必須是民營企業，而非國有企業。因此，PPP必須嚴格限定在基礎設施和提供公共產品及公共服務兩大類項目上，既可避免資本的盲目跟投，又可確保政府信用，而國有企業的加快改革進程是必須的。在經過剝離國有企業的政策性負擔，改造出更多的具有戰略性負擔和具有自生能力的國有企業，按照比較優勢發展和參與PPP，這對國有企業和PPP都是 “各美其美，美美與共”的結果。

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