解讀PPP項目中的土地政策

發布日期：2016-05-10來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中建政研合伙人，恒興永業總經理 劉松

　　中建政研專家委員會委員，恒興永業工程師 王寧

　　近年來，隨著我國城鎮化加速發展，資金需求大量增長，基礎設施和公共服務建設需求以及土地出讓收入下降等因素影響，我國財政收入壓力持續增大。目前緩解這種現狀的主要方式是通過PPP模式引導社會資本參與公共服務領域建設。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。中建政研在協助眾多PPP項目落地實施過程中發現，保證項目建設用地，是PPP項目落地的關鍵。現就PPP相關土地政策做一下總結和解析。

　　一、建設項目用地政策

　　我國的建設項目使用土地除了村莊基礎設施用地、宅基地等之外，都要使用國有土地。一般來講，我國的土地政策主要是從土地供應計劃、土地供應方式、土地供應程序等方面來支持和規范項目的用地。

　　(一)土地供應計劃

　　國有建設用地供應計劃是指市、縣人民政府在計劃期內對國有建設用地供應的總量、結構、布局、時序和方式做出的科學安排。市、縣行政轄區內計劃期供應的全部國有建設用地納入供應計劃。國有建設用地供應計劃的編制內容包括：明確國有建設用地供應指導思想和原則;提出國有建設用地供應政策導向;確定國有建設用地供應總量、結構、布局、時序和方式;落實計劃供應的宗地;實施計劃的保障措施。

　　(二)土地供應方式

　　土地供應方式有兩種，一種是有償使用，一種是無償使用。

　　有償使用包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或者入股等。

　　無償使用的供地方式是指“劃撥用地”。劃撥用地是我國特有的項目建設用地的取得方式之一，是有審批權限的各級政府根據我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》的有關規定和2001年10月22日國土資源部令第9號令《劃撥用地目錄》，向符合劃撥用地條件的建設項目(項目使用的單位)無償供應的土地。

　　(三)土地供應程序

　　1、土地中心根據供應地塊的情況，編制招標、拍賣、掛牌文件，在招標、拍賣、掛牌前20日發布招標、拍賣、掛牌公告。其內容包括招標、拍賣、掛牌公告，投標或競買須知、宗地圖、土地使用條件、標書或競買申請書、報價單、成交確認書、國有土地使用權出讓合同文本等。投標申請人、競買申請人、持下列資料，辦理投標、競買申請登記，土地中心對資格進行審查，并核發競買回執單。

　　2、以招標方式進行的，投標人在投標截止時間前，將標書投入標箱，土地中心根據公告規定的時間、地點、公開開啟標箱，宣布投標人名稱、價格及投標文件等內容，由評標小組綜合評定，確認中標人。

　　以拍賣方式進行的，土地中心根據公告規定的時間、地點、公開進行拍賣，以最高應價確認競得人。

　　以掛牌方式進行的，其掛牌時間不少于10個工作日，在此期間，競買人憑競買回執單按規定在土地中心進行報價登記，土地中心及時更新掛牌顯示價。掛牌期滿，按以下方式確定競得人。

　　3、以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，土地中心與中標人、競得人簽訂成交確認書。

　　4、中標人、競得人應當按照成交確認書約定的時間、地點簽訂《國有土地使用權出讓合同》。中標人、競得人支付的投標、競買保證金，抵作國有土地使用權出讓金，其他投標人、競買人支付的投標、競買保證金，出讓人必須在招標拍賣掛牌活動結束后5個工作日內予以退還，不計利息。

　　5、招標拍賣掛牌結束后，土地中心在10個工作日內將招標拍賣掛牌出讓結果在土地有形市場公布。

　　6、受讓人依照《國有土地使用權出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權出讓金后，應當依法申請辦理土地登記，領取國有土地使用權證書。

　　二、PPP項目用地政策分析

　　根據國辦發〔2015〕42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。

　　對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。

　　不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

　　PPP項目行業類型以及所在區域不同，用地政策不同。

　　(一)各省市PPP項目用地政策

　　北京市

　　北京市人民政府2015年3月發布了《北京市人民政府關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的實施意見》。

　　《實施意見》中提到細化土地供應政策。此次《實施意見》進一步對不同類型的PPP項目適用劃撥、協議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進行了細化說明。

　　其中，軌道交通、非營利性的醫療設施、養老服務設施、教育設施、文化設施、體育設施，可按劃撥方式供地。棚戶區改造安置房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房，以及參照經濟適用住房管理的安置房項目，可按劃撥方式供地。

　　四川省

　　四川省樂山市《關于推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見(試行)》的通知中提到政府和社會資本為建設基礎設施、提供公共服務，推廣運用PPP模式，在PPP項目保障建設用地中，實行多樣化土地供應。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。對不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式、作價出資或者入股方式取得土地使用權。

　　河南省

　　2015年11月，河南省出臺了最新河南劃撥用地政策。從用地管控到工業用地提高利用率，規定閑置兩年的土地要收回。土地使用者沒有按規定開工，造成土地閑置一年的要繳納土地閑置費，按出讓或劃撥土地價款的20%征收。閑置兩年的要收回，從新安排使用。對于不符合回收條件的，也會采取改變用途或者等價置換等途徑處置。

　　最新河南劃撥用地政策明確表示工業用地探索先租后讓，按照建設周期確定租賃期限，進行招標、拍賣的方式，租金可以一次性或者分期收取，也可協議出讓給原土地使用者，最高出讓年限為50年減去租賃期。

　　(二)各行業PPP項目用地政策

　　鐵路交通

　　2015年1月，關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知(發改基礎(2015)49號)中提到創新投融資體制，實施軌道交通導向型土地綜合開發，吸引社會資本通過特許經營等多種形式參與建設和運營。

　　2015年5月，財政部和交通運輸部聯合下發《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》中明確收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權益包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權。不同的項目可根據實際情況，將各項權益通過有效打包整合提升收益能力。收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，在依法給予融資支持、項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本時，可考慮給予合理的財政補貼。

　　養老服務

　　2014年4月，國土資源部辦公廳關于印發《養老服務設施用地指導意見》的通知中提到養老服務設施用地以出讓方式供應的，建設用地使用權出讓年限按最高不超過50年確定。以租賃方式供應的，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。

　　非營利性養老服務機構設施用地可采取劃撥方式供地。

　　營利性養老服務設施用地，應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓(租賃)計劃公布后，同一宗養老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。

　　鼓勵租賃供應養老服務設施用地。為降低營利性養老服務機構的建設成本，各地可制訂養老服務設施用地以出租或先租后讓供應的鼓勵政策和租金標準，明確相應的權利和義務，向社會公開后執行。

　　鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓(租賃)或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金(租金)，辦理協議出讓或租賃手續。在符合規劃的前提下，在已建成的住宅小區內增加非營利性養老服務設施建筑面積的，可不增收土地價款。若后續調整為營利性養老服務設施的，應補繳相應土地價款。

　　企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。

　　利用集體建設用地興辦養老服務設施。農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有的土地。

　　文化產業

　　國辦發〔2014〕15號國務院辦公廳關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知中經營性文化事業單位轉制涉及的原劃撥土地，轉制后用途符合《劃撥用地目錄》的，可繼續以劃撥方式使用，不符合《劃撥用地目錄》的，應當依法實行有償使用。

　　國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見國發〔2014〕46號在老城區和已建成居住區中支持企業、單位利用原劃撥方式取得的存量房產和建設用地興辦體育設施，對符合劃撥用地目錄的非營利性體育設施項目可繼續以劃撥方式使用土地;不符合劃撥用地目錄的經營性體育設施項目，連續經營一年以上的可采取協議出讓方式辦理用地綜上，各地區對PPP項目用地方式給予了相關規定，北京市、四川省針對行業類型不同提出了不同的供地方式，河南省針對劃撥用地方式具體操作措施進行了細化。

　　根據各行業PPP項目用地政策，軌道交通類項目，政府鼓勵通過土地綜合開發，支持并補貼項目;對于養老服務、文化產業，依據項目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項目主要以協議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項目主要以劃撥無償方式用地。

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