PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押問題的探究

發(fā)布日期：2016-04-21來源：中倫律師事務(wù)所編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/鄒銀暉 孫慧

　　本文所述項(xiàng)目收益權(quán)，是指權(quán)利人基于法律法規(guī)的規(guī)定或者政府的行政特許而獲得的就特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者公共事業(yè)項(xiàng)目等取得收益的權(quán)利。PPP項(xiàng)目的收益來源包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等，不論來源為何，PPP項(xiàng)目中SPV根據(jù)PPP協(xié)議提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而收取現(xiàn)金支付的權(quán)利，即該等項(xiàng)目的項(xiàng)目收益權(quán)。

　　基于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目收益往往是此類項(xiàng)目的唯一還款來源(以其他項(xiàng)目作為可行性缺口補(bǔ)助而未將該其他項(xiàng)目與本項(xiàng)目作為同一融資主體的情況除外，在這種情形下，項(xiàng)目的融資和還款保證將基于另外的架構(gòu)安排)，因此以往的PPP項(xiàng)目中債權(quán)人往往通過合同安排和監(jiān)管機(jī)制的設(shè)置，制約SPV將項(xiàng)目收益優(yōu)先用于還款。例如銀行與SPV簽訂自動(dòng)劃款和賬戶監(jiān)管協(xié)議等。這種安排在一定程度上保護(hù)了債權(quán)人的利益，但也存在無法對(duì)抗第三人的缺點(diǎn)。在沒有擔(dān)保安排的情形下，設(shè)置了合同安排的債權(quán)人與其他債權(quán)人享有同等順序的受償權(quán)。PPP項(xiàng)目的公共性質(zhì)導(dǎo)致其資產(chǎn)抵押收到限制，即便不存在限制，也存在變現(xiàn)困難的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益權(quán)設(shè)定質(zhì)押，是PPP項(xiàng)目融資方傾向于接受的一種擔(dān)保方式。

　　由于目前我國法律尚未對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)踐中雖已存在一些利用項(xiàng)目收益權(quán)出質(zhì)的做法，但是相關(guān)法律的空缺使得社會(huì)資本方在具體出質(zhì)過程中會(huì)面臨諸多困難，資金提供方也因此對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押持有顧慮。項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押是否能夠?qū)崿F(xiàn)主要取決于以下前提條件：

　　首先，項(xiàng)目收益權(quán)本身應(yīng)是一種可以出質(zhì)的權(quán)利，不具有財(cái)產(chǎn)性或無法轉(zhuǎn)讓的權(quán)利等都無法出質(zhì);

　　其次，對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押應(yīng)有法律法規(guī)明確規(guī)定，否則在實(shí)踐中將該權(quán)利質(zhì)押也不具有可操作性。

　　這兩當(dāng)面既是其能否進(jìn)行出質(zhì)的關(guān)鍵，也是質(zhì)權(quán)人是否能夠順利實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的關(guān)鍵。以下將著重從這兩個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析。

　　一項(xiàng)目收益權(quán)是否是一種可以出質(zhì)的權(quán)利

　　一般認(rèn)為，只有同時(shí)具有財(cái)產(chǎn)性、可讓與性及可登記公示性的權(quán)利才能夠作為可出質(zhì)的權(quán)利。項(xiàng)目收益權(quán)具有財(cái)產(chǎn)性毋需贅言，而是否可以登記公示則與法律法規(guī)是否存在明確規(guī)定有關(guān)，將在下一節(jié)進(jìn)行討論，本節(jié)將主要就項(xiàng)目收益權(quán)是否具有可讓與性進(jìn)行探討。

　　作為一項(xiàng)擬出質(zhì)的權(quán)利，如果出質(zhì)人無法將該權(quán)利讓與給第三方，那么質(zhì)權(quán)人就不能在債務(wù)人無法清償債務(wù)時(shí)轉(zhuǎn)讓該權(quán)利并獲得優(yōu)先受償，質(zhì)權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)，因此只有項(xiàng)目收益權(quán)具有可讓與性時(shí)才能將其進(jìn)行出質(zhì)。部分項(xiàng)目收益權(quán)是依法可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，例如：

　　我國《公路法》第60條規(guī)定：

　　“有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的公路，收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓方收費(fèi)經(jīng)營”，即明確了公路項(xiàng)目收益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。

　　對(duì)于這些可讓與的項(xiàng)目收益權(quán)，自然應(yīng)該認(rèn)定其可以進(jìn)行出質(zhì)。但需要注意的是，由于項(xiàng)目收益權(quán)的獲取需要經(jīng)過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等程序，并且往往對(duì)于該項(xiàng)目的社會(huì)資本方的資質(zhì)有著嚴(yán)格的要求，因此在進(jìn)行項(xiàng)目收益權(quán)轉(zhuǎn)讓以實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)時(shí)，受讓方應(yīng)該具備該項(xiàng)目所要求的相關(guān)資質(zhì)。對(duì)此，

　　《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第十五條規(guī)定：

　　“法律、行政法規(guī)對(duì)買受人的資格或者條件有特殊規(guī)定的，競(jìng)買人應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的資格或者條件”。

　　此外，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于某些不能轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目收益權(quán)，如果該項(xiàng)目收益權(quán)能夠?yàn)閭鶛?quán)人所控制并能夠行使權(quán)利，也是能夠設(shè)定質(zhì)權(quán)的 [1]。例如，某些項(xiàng)目收益權(quán)根據(jù)法律規(guī)定或公共利益的需要不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是該項(xiàng)目收益權(quán)具有穩(wěn)定的、可預(yù)期的收益，在此情況下，雖然質(zhì)權(quán)人不能通過拍賣、變賣、折價(jià)等方式轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目收益權(quán)以實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，但是可以通過代替出質(zhì)人收取項(xiàng)目收益的方式實(shí)現(xiàn)其質(zhì)權(quán)，該項(xiàng)目收益權(quán)也可以進(jìn)行出質(zhì)。2015年最高人民院公布的53號(hào)指導(dǎo)案例就是針對(duì)不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)問題進(jìn)行的裁決。

　　在該案中，被告長樂亞新污水處理公司將污水處理項(xiàng)目等特許經(jīng)營的收益權(quán)質(zhì)押給福建海峽銀行作為3000萬元貸款的擔(dān)保，后因貸款未能按期償還，福建海峽銀行請(qǐng)求法院將質(zhì)權(quán)予以拍賣、變賣并行使優(yōu)先受償權(quán)。但福州中院認(rèn)為污水處理廠的收益權(quán)均附有一定之負(fù)擔(dān)，且其經(jīng)營主體具有特定性，故依其性質(zhì)亦不宜拍賣、變賣，因此判決原告從判決生效之日起代替被告收取污水處理服務(wù)費(fèi)并對(duì)該污水處理服務(wù)費(fèi)就其債務(wù)行使優(yōu)先受償權(quán)。

　　在本案中，法院認(rèn)為項(xiàng)目收益權(quán)具有應(yīng)收賬款的性質(zhì)，雖然該項(xiàng)目收益權(quán)無法進(jìn)行拍賣、變賣，只能通過質(zhì)權(quán)人代出質(zhì)人收取項(xiàng)目收益的方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，但是法院仍認(rèn)可該質(zhì)權(quán)合法有效，出質(zhì)人仍可以就其質(zhì)權(quán)獲得優(yōu)先受償。但是，禁止項(xiàng)目收益權(quán)拍賣、變賣的裁定并不能最大程度保護(hù)質(zhì)權(quán)人的利益。如果某項(xiàng)目由于社會(huì)資本方自身的問題無法繼續(xù)正常運(yùn)營，必將到這該項(xiàng)目收益銳減，在此情況下，如果僅允許質(zhì)權(quán)人代出質(zhì)人收取項(xiàng)目收益而禁止將該項(xiàng)目收益權(quán)拍賣、變賣，將無法起到保護(hù)質(zhì)權(quán)人的作用，權(quán)利質(zhì)押的目的無法實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度而言，福州中院的裁決并沒有《公路法》對(duì)于公路收費(fèi)權(quán)規(guī)定的高度。

　　二當(dāng)前實(shí)踐中項(xiàng)目收益權(quán)出質(zhì)是否具有可操作性

　　由于在《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)中，并沒有明確將項(xiàng)目收益權(quán)列為可出質(zhì)權(quán)利，因此在實(shí)踐操作中會(huì)面臨很多無法可依的困境。

　　(一)由于項(xiàng)目收益權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓在法律法規(guī)層面缺乏明確的規(guī)定，出于質(zhì)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的顧慮，融資方可能不會(huì)接受這一融資形式。

　　雖然《公路法》中已經(jīng)對(duì)于公路項(xiàng)目收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了明確的許可，但除此之外大多數(shù)項(xiàng)目收益權(quán)并沒有在相關(guān)法律中被明確規(guī)定為可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。由于PPP項(xiàng)目涉及到向社會(huì)公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，關(guān)乎公共利益，在相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定某一項(xiàng)目收益權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的情況下，司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往會(huì)更加謹(jǐn)慎的處理該項(xiàng)目收益權(quán)是否可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的問題。如前述最高人民法院53號(hào)指導(dǎo)案例中，福州中院就判定該案中的污水處理廠的項(xiàng)目收益權(quán)依其性質(zhì)不能通過拍賣、變賣等方式轉(zhuǎn)讓。這一指導(dǎo)案例的發(fā)布可能會(huì)進(jìn)一步加深融資方的顧慮，使得SP更加難以利用項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行出質(zhì)融資，這對(duì)于我國PPP模式的發(fā)展可能會(huì)造成一定的負(fù)面影響。

　　(二)出于對(duì)善意第三人的保護(hù)，物權(quán)的變動(dòng)必須以公示為要件。

　　雖然我國《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》對(duì)于各項(xiàng)權(quán)利質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是由于項(xiàng)目收益權(quán)并未被明確列為《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》可出質(zhì)權(quán)利，因此在法律上難以確定項(xiàng)目收益權(quán)的登記主管機(jī)構(gòu)。

　　實(shí)踐操作中，由于法律規(guī)定的缺失，項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記的機(jī)構(gòu)往往根據(jù)項(xiàng)目的具體情況由項(xiàng)目各方確定，在我們過往的項(xiàng)目中，曾經(jīng)在市政主管部門、建設(shè)主管部門等機(jī)構(gòu)進(jìn)行過項(xiàng)目收益權(quán)登記。同時(shí)，也有地方規(guī)章規(guī)定將項(xiàng)目收益權(quán)作為應(yīng)收賬款的一種進(jìn)行質(zhì)押登記。例如：

　　2003年頒布的《重慶市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)質(zhì)押辦法》原規(guī)定由重慶市發(fā)改委辦理基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)收益權(quán)質(zhì)押登記事項(xiàng)，后根據(jù)2013年頒布的《重慶市人民政府關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，改由中國人民銀行應(yīng)收帳款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行登記 [2]。

　　此外，在前述最高人民法院53號(hào)指導(dǎo)案例中，福州中院也認(rèn)為項(xiàng)目收益權(quán)應(yīng)納入《物權(quán)法》第二百二十三條第六項(xiàng)的“應(yīng)收賬款”范疇，故應(yīng)當(dāng)在中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行出質(zhì)登記。

　　但是我們認(rèn)為這種歸納并不準(zhǔn)確，

　　根據(jù)中國人民銀行頒布的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第四條規(guī)定：

　　“本辦法所稱的應(yīng)收賬款是指權(quán)利人因提供一定的貨物、服務(wù)或設(shè)施而獲得的要求義務(wù)人付款的權(quán)利，包括現(xiàn)有的和未來的金錢債權(quán)及其產(chǎn)生的收益，但不包括因票據(jù)或其他有價(jià)證券而產(chǎn)生的付款請(qǐng)求權(quán)”。

　　通過辨析項(xiàng)目收益權(quán)與應(yīng)收賬款的定義可知，項(xiàng)目收益權(quán)并不能納入應(yīng)收賬款的范疇。應(yīng)收賬款是基于合同而產(chǎn)生的因權(quán)利人向特定主體提供貨物、服務(wù)或設(shè)施而要求義務(wù)人付款的權(quán)利，應(yīng)收賬款質(zhì)押的客體是實(shí)際發(fā)生的債權(quán)。而項(xiàng)目收益權(quán)僅僅是一種資格，即權(quán)利人擁有向不特定主體提供公共產(chǎn)品或服務(wù)并獲取收益的資格 [3]，項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的客體并不是實(shí)際存在的債權(quán)，而是收益權(quán)本身。只要權(quán)利人通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等合法手段獲得了PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的資格，即便是項(xiàng)目尚未啟動(dòng)、權(quán)利人尚未向不特定的主體提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，項(xiàng)目收益權(quán)依然存在。前述最高人民法院53號(hào)指導(dǎo)案例中：

　　福州法院將項(xiàng)目收益權(quán)作為應(yīng)收賬款的一種，雖然在實(shí)際操作的層面解決了項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記的問題，但是這種歸類一定程度上限縮了質(zhì)權(quán)人的合法權(quán)利，即質(zhì)權(quán)人喪失了將項(xiàng)目收益權(quán)拍賣、變賣以實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的權(quán)利，而僅能通過代出質(zhì)人收取項(xiàng)目收益的方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，這根本無法真正保護(hù)質(zhì)權(quán)人的合法權(quán)益。

　　綜上所述，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，項(xiàng)目收益權(quán)出質(zhì)在實(shí)踐中存在權(quán)利難以轉(zhuǎn)讓、登記機(jī)關(guān)不明等問題。雖然《物權(quán)法》第二百二十三條對(duì)于可出質(zhì)的權(quán)利存在“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”這一兜底條款，但是如果僅依據(jù)該兜底條款而不對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行單獨(dú)的規(guī)定，各地司法機(jī)關(guān)可能會(huì)基于對(duì)法律的不同理解而作出不同的裁判，這無疑將會(huì)提高PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)以及整個(gè)市場(chǎng)的交易成本。此外，根據(jù)我國物權(quán)法定的原則，亦有必要將項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。

　　同時(shí)，盡管相關(guān)政策對(duì)于PPP項(xiàng)目預(yù)期收益作為還款來源的探索做出了要求，法院指導(dǎo)案例也對(duì)項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)形式有所涉及，但不能不說，僅將項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押定位為債權(quán)人對(duì)應(yīng)收賬款的優(yōu)先受償權(quán)顯然不能完全滿足融資方的期待，也沒有完全發(fā)揮項(xiàng)目收益權(quán)的變現(xiàn)潛力。

　　事實(shí)上，僅就單個(gè)PPP項(xiàng)目而言，通過一系列協(xié)議安排達(dá)到以收益權(quán)變現(xiàn)作為還款保障的目的并非不可能，但成本過高。而從普遍適用的法律、政策角度出發(fā)，簡單地將PPP項(xiàng)目收益權(quán)規(guī)定為可轉(zhuǎn)讓可質(zhì)押權(quán)利，無疑又帶來“如果質(zhì)押權(quán)實(shí)現(xiàn)是否會(huì)導(dǎo)致相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量下降公眾利益受損”的疑問。問題的核心在于形成在保護(hù)公共利益的前提下PPP項(xiàng)目收益權(quán)可轉(zhuǎn)讓的制度。

　　在PPP模式被廣泛接受的大環(huán)境下，社會(huì)資本方對(duì)于項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的需求將會(huì)與日俱增。我們期待主管部門、金融機(jī)構(gòu)、法院等一系列機(jī)構(gòu)共同配合，完善相關(guān)制度，使PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押盡快在法律上得到明確，在PPP項(xiàng)目的融資中發(fā)揮更大作用。

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