關于吸引社會資本參與準經營性、非經營性PPP項目的思考

發布日期：2016-04-15來源：招標采購管理編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/袁政

　　一、將非經營性項目與經營性項目打包

　　將非經營性項目與經營性項目打包，或者為非經營項目配套經營性資源，使之成為一體化項目。由經營性項目或經營性資源的收入平衡非經營項目的資金投入，使一體化項目具有盈利空間。如土地一二級開發聯動，污水管網與污水處理廠捆綁，灘涂、荒山治理與林權及旅游資源開發捆綁，道路、軌道交通項目與周邊土地開發捆綁等。

　　此種模式的實施，需要對項目投資及產生的效益進行較詳細的測算，以保證一體化項目既具有利潤又避免出現暴利。另外，需要加強審計、監督，防止項目操作中出現利益輸送，將優質資源以較低的代價輸送給有關方面。

　　二、政府購買服務或給予補貼

　　對于由社會資本運營的準經營性項目或非經營性項目，由于項目經營收費不足以覆蓋投資成本或者項目缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本，所以可通過政府給予合理的財政補貼或者政府向社會資本購買服務，以保障項目能夠持續的運營下去。如在污水垃圾處理、供熱、軌道交通等項目中，由政府根據項目的處理量、供熱量、客流量等對項目公司進行補貼，并在處理量、供熱量、客流量等不足時，由政府購買服務。

　　此模式實施的核心在于對項目運營成本的核算及補貼和購買服務標準的設定。為保證成本核算的準確性、公正性，可由第三方機構對項目公司的財務狀況進行審計、對項目成本進行核算。補貼和購買服務的標準，可由第三方咨詢機構進行測算，并對結果進行公示。另外，還需對項目質量和服務水平進行監督，并以此作為核算項目成本和給予補貼的參考依據，以提高項目公司降低成本、提高服務水平的積極性。

　　三、將項目拆解，政府承擔部分建設內容

　　對建設投資較大的項目，可將項目拆解成不同的單項工程，由政府負責其中部分工程的建設，以減少社會資本的建設投入。

　　如北京地鐵4號線項目總投資約153億元。項目分為隧道、車站等土木工程的A部分和軌道、電氣系統的B部分。A部分投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由北京市政府負責A部分投資建設;B部分投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會資本(北京京港地鐵有限公司)負責B部分投資建設，建成后由社會資本向政府租用A部分進行地鐵運營。這樣，在項目建設階段，政府承擔了107億元的投資，大大緩解了社會資本的投資壓力，并為項目后期運營創造了盈利空間。

　　此種操作模式的關鍵點在于項目單項工程的劃分和組合。在單項工程劃分的基礎上，將各單項工程進行組合，以形成不同的工程部分。由于工程項目在結構上具有整體性要求，施工中具有連續性要求，將項目拆解，各部分工程分別施工，將對項目的整體性和施工的連續性造成較大影響，直接挑戰項目的安全。另外，此模式的實施，需要在工程設計方案基本確定的情況下進行，否則難以對項目進行拆解和組合，也將使工程存在較大的不確定性，難以保證建設的順利進行。

　　四、與相關產品、服務的供應商合作

　　與相關產品、服務的供應商合作，由其參與到項目的建設和運營中。此舉對于政府和項目公司，可減少項目建設成本，為項目后期盈利爭取了空間;對于相應的產品和服務提供商，可為其帶來產品或服務的銷售量;相關產品、服務的供應商也將由產品、服務的生產者變成生產者兼使用者，能促使其從產品的全生命周期考慮來改進產品或服務。可見，此舉對雙方都有利。在實際操作中，設備生產方、施工服務提供方、運營服務提供方作為社會資本參與項目建設和運營的情況非常普遍。例如鳥巢的建設過程中，作為社會資本的中信集團、北京城建集團、美國金州公司提供了工程施工服務，他們的參與既保障了工程的順利建設，也為其承攬了施工項目，實現了雙方共贏。

　　此操作模式的核心內容是將社會資本選擇與產品、服務的采購聯動進行。另外，需要有具備項目運營能力的單位加入項目公司，以保證項目的順利運營。

　　五、與項目受益者合作

　　項目的建設將使項目使用者等受益，因此，其對項目建設具有較高的支持意愿。另外，由于其已從項目的建設受益，其對從參與項目建設或運營中獲得直接收益的要求可相對降低。政府與項目受益者合作，由其參與到項目的建設和運營中，此模式具備一定的可行性。如足球隊、籃球隊投資體育場館項目，大型污染企業參與到污水處理廠項目，景區經營公司參與到通往景區的公路項目，均不乏先例。

　　此模式的關鍵環節是找出項目的直接受益者，并說服其參與項目建設。項目可通過邀請招標、競爭性談判等競爭方式選擇合作伙伴，以確保其能參與到項目中來。

　　六、發揮社會資本的創造性

　　社會資本與政府相比，具有更多樣的需求，更廣闊的思路，更靈活的運作方式。一些被政府認為無法盈利的非經營性、準經營性項目，經過巧妙的包裝和運作，即可具有盈利能力。激發社會資本的創造性，由其發起PPP項目或者提出PPP合作方案，對于推動基礎設施和公用事業建設具有重要意義。

　　但目前國家及各地方政府發布的政策中，對社會資本發起PPP項目均持保守態度，有的地方甚至不允許社會資本發起PPP項目。建議在后期政策完善過程中，積極鼓勵社會資本發起PPP項目。

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