我國PPP模式中社會資本退出機(jī)制的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀分析

發(fā)布日期：2016-04-08來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　我國PPP項(xiàng)目目前呈現(xiàn)冰火兩重天的典型特征，一方面以財(cái)政部為首的國家各部委及地方政府密集發(fā)文，力推PPP項(xiàng)目，一方面卻面臨著簽約率低的現(xiàn)實(shí)。本文擬就我國PPP模式中社會資本方退出安排的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以期對我國PPP模式的規(guī)范持續(xù)發(fā)展有所助益。

　　一、國務(wù)院和各部委：退出機(jī)制有明確的框架性規(guī)范

　　2014年11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號，以下簡稱60號文)中，對“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制”從四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范，其中“健全退出機(jī)制”是重要的組成部分。60號文明確要求：“政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。”

　　國家發(fā)展改革委為貫徹國務(wù)院60號文精神，隨即發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號，以下簡稱2724號文)。在2724號文的“加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理”部分，將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府方要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”

　　而國家發(fā)展改革委2724號文附件2《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中，對社會資本方退出安排以“合同的轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行了概括性規(guī)范，指出“項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓;如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。”的意見，將具體細(xì)節(jié)全部留有政府方和社會資本方協(xié)商確定。

　　2014年9月23日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號，以下簡稱76號文)，并在“細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本”部分，明確提出“地方各級財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。”同年12月30日，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕 156號，以下簡稱156號文)，在“切實(shí)遵循PPP合同管理的核心原則”部分，明確提出了“兼顧靈活”的原則，并要求“合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更(展期和提前終止)、內(nèi)容變更(產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等)、主體變更(合同轉(zhuǎn)讓)的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來可能長達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。”

　　應(yīng)當(dāng)講，社會資本方的退出機(jī)制安排已經(jīng)納入為國家和各部委關(guān)于PPP機(jī)制的應(yīng)有內(nèi)容，列入PPP合同管理和文本的重要組成部分，成為PPP合同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，并提出了退出機(jī)制的框架性要求。

　　二、地方政府及政府部門：重準(zhǔn)入保障、輕退出安排

　　為貫徹國務(wù)院及財(cái)政部等各部委關(guān)于PPP的精神，許多地方政府和財(cái)政廳等政府組成部門相繼出臺了推廣運(yùn)用PPP模式的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┮庖姟Ｔ谶@些指導(dǎo)意見或?qū)嵤┮庖娭校胤秸畬ι鐣Y本方退出機(jī)制方面，主要表現(xiàn)為如下幾種：

　　一是缺乏社會資本方退出機(jī)制的單獨(dú)規(guī)定。如湖南省財(cái)政廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(湘財(cái)金[2014]49號)等。

　　二是在PPP合同管理部分沿用財(cái)政部76號文的框架性表述。如河南省人民政府《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(豫政〔2014〕89號)和安徽省財(cái)政廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的意見》(財(cái)金[2014]1828號)等。

　　三是PPP合同管理部分和退出機(jī)制安排并重。如浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(浙政辦發(fā)〔2015〕9號)，除了在合同管理部分沿用財(cái)政部76號文框架性規(guī)范外，還單獨(dú)設(shè)置了“健全退出機(jī)制”一節(jié)，該內(nèi)容主要是在出現(xiàn)不可抗力、違約或者項(xiàng)目終止等情形下，政府方臨時(shí)接管或移交的退出安排，側(cè)重于社會資本方非正常情形下的退出機(jī)制安排。再如，鄭州市人民政府《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP) 模式的實(shí)施意見》(鄭政〔2015〕28號)在體例上單設(shè)“退出機(jī)制”一節(jié)，除社會資本方非正常退出機(jī)制內(nèi)容外，還外加了發(fā)展改革委2724號文的相應(yīng)內(nèi)容。

　　總體來看，地方政府和其組成部門關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖姡酁閲鴦?wù)院和各部委政策精神的貫徹。在細(xì)化方面，側(cè)重于PPP操作流程的規(guī)范以及政府審批、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、融資支持等配套政策，強(qiáng)化吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目;而對社會資本方退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意。

　　三、財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中“股權(quán)變更限制”的分析

　　財(cái)政部在《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》“編制說明”中，明確提出編制本指南，是“幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識PPP項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。”就社會資本方退出機(jī)制內(nèi)容而言，集中規(guī)定于在第二章第十節(jié)“股權(quán)變更限制”。雖然該指南認(rèn)識到“對于股權(quán)變更問題，社會資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理地平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵。”但就具體內(nèi)容而言，更多體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，大致體現(xiàn)出如下三大特征：

　　1、股權(quán)變更限制的適用范圍廣泛

　　基于國內(nèi)外的PPP實(shí)踐，該指南股權(quán)變更限制的適用范圍包括三方面內(nèi)容：一是社會資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)變更、社會資本方本身的股東尤其是控股股東的變更、甚至包括可能因其社會資本方控股股東變更的股權(quán)變更;二是涵蓋了普通股、優(yōu)先股以外的股份相關(guān)權(quán)益變更，將股份上可能附著的表決權(quán)或一致行動安排等其他相關(guān)權(quán)益以及債轉(zhuǎn)股或可能的影響表決權(quán)的債權(quán)監(jiān)督權(quán)變更等內(nèi)容一并納入廣義的股權(quán)變更限制范圍;三是單獨(dú)設(shè)置了股權(quán)變更限制的“兜底條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。

　　該股權(quán)變更限制的適用引申到社會資本方股權(quán)結(jié)構(gòu)及可能影響其股權(quán)結(jié)構(gòu)的事項(xiàng)，并將股權(quán)權(quán)益最大限度地進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，適用范圍及其廣泛。

　　2、股權(quán)變更限制的方式單一

　　與廣泛的股權(quán)變更限制適用范圍相比較，限制方式卻呈現(xiàn)簡單單一的特征。該指南對于社會資本方股權(quán)變更的限制方式，以鎖定期為主，并將之視為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”，另外附之于特定主體禁入機(jī)制，以達(dá)到股權(quán)變更限制的目的。

　　3、股權(quán)變更限制的主體不對等

　　這一特征主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是政府方豁免股權(quán)變更限制，具體為“如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制。” 另一方面在社會資本方股權(quán)變更的場合，政府方則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施中監(jiān)督者和參與者的雙重身份，本身就是國際社會公認(rèn)的PPP模式的一大難點(diǎn)。

　　在PPP合同中政府方的股權(quán)變更限制豁免和單方審核權(quán)，無疑增加了社會資本方退出安排的難度。

　　四、我國PPP模式中社會資本退出機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀分析

　　受國家和各部委的框架性規(guī)定以及財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》等影響，在實(shí)踐中社會資本方正常退出機(jī)制的匱乏和不足更為明顯。主要表現(xiàn)為：

　　1、PPP合同法律關(guān)系下的社會資本方退出退化為變相的政府方審批權(quán)

　　從政府方而言，PPP模式是政府從公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方，通過引入市場機(jī)制，與社會資本合作，向購買方轉(zhuǎn)變的重大制度安排。政府方既是公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者，也是承擔(dān)法定職責(zé)的監(jiān)督者，具有與其他民事合同相區(qū)別的濃重色彩。當(dāng)過分忽視社會資本方的利益安排或關(guān)注，簡單地將股權(quán)變更轉(zhuǎn)換為單方事先同意條款時(shí)，政府方無疑具有了公權(quán)力性質(zhì)的單方審批權(quán)。

　　2、社會資本方多以非正常方式退出

　　股權(quán)變更限制的上述諸多不足，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會資本方很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方式，通過政府方回購、項(xiàng)目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

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