私募資金參與PPP項目的法律依據及模式

發布日期：2016-04-05來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：賀德峰 國浩天津

　　一、私募基金參與PPP項目的法律依據

　　(一)國務院層面的規定

　　1、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》[國發(2014)60號](以下簡稱“重點領域投資指導意見”)“十、充分發揮政府投資的引導帶動作用”第“(三十四)改進政府投資使用方式”規定：“在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規范政府投資安排行為。”

　　第“(三十六)推進農業金融改革”規定：“探索采取信用擔保和貼息、業務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農業保險等方式，增強農民合作社、家庭農場(林場)、專業大戶、農林業企業的貸款融資能力和風險抵御能力。”

　　第“(三十八)鼓勵發展支持重點領域建設的投資基金”規定：“大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。”——2014年11月16日

　　2、《國務院辦公廳轉發<財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見>的通知》[國辦發(2015)42號](以下簡稱“合作模式指導意見”)“五、政策保障”第“(二十一)完善財稅支持政策”規定：“積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。”——2015年5月19日

　　(二)國務院部委的規定

　　1、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資(2014)2724號)(以下簡稱“合作指導意見”)“六、強化政府與社會資本合作的政策保障”第“(四)做好綜合金融服務”規定：“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。”——2014年12月02日

　　2、《國家發展改革委、國家開發銀行關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》[發改投資(2015)445號](以下簡稱“資本合作有關工作的通知”)“二”規定：“各省(區、市)發展改革部門要加強協調，積極引入外資企業、民營企業、中央企業、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續的PPP項目資金保障機制。”——2015年3月10日

　　(三)特別領域的規定

　　1、《關于促進社會辦醫加快發展若干政策措施》[國辦發(2015)45號](以下簡稱“社會辦醫政策措施”)“　　二、拓寬投融資渠道”第“(六)豐富籌資渠道”規定：“……鼓勵地方通過設立健康產業投資基金等方式，為社會辦醫療機構提供建設資金和貼息補助……”——2015年6月11日

　　2、《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》[國辦發(2015)75號](以下簡稱“推進海綿城市建設指導意見”)“四、完善支持政策”第“(十一)完善融資支持”規定：“將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持范圍。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用于海綿城市建設項目。”——2015年10月11日

　　3、《國務院辦公廳轉發衛生計生委、民政部、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、全國老齡辦、中醫藥局關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》[國辦發(2015)84號](以下簡稱“推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見”)“四、保障措施”第“(八)完善投融資和財稅價格政策”規定：“……有條件的地方可通過由金融和產業資本共同籌資的健康產業投資基金支持醫養結合發展。用于社會福利事業的彩票公益金要適當支持開展醫養結合服務……”——2015年11月18日

　　二、私募基金參與PPP項目法律規定簡述

　　根據現有行政法規、部委規章和相關政策性文件的規定，關于私募基金參與PPP項目的規定呈現出以下特點：

　　1、PPP監管機構總體態度是鼓勵和支持的;

　　2、參與PPP項目的主要是政府主導的產業基金;

　　3、私募基金參與PPP項目尚無具體的細則規定。

　　通過對國務院的相關行政法規、政策規定以及歸口管理的發改委和財政部的相關規定進行梳理，可以發現截至目前，關于非政府引導基金和母基金外的其他私募基金參與PPP項目的規定主要有(1)《重點領域投資指導意見》，及(2)《合作指導意見》，至少該兩項規定中并未區分一般的私募投資基金和政府引導基金，但是不夠細化，操作性不強;對于特殊領域，如海綿城市建設、養老和醫療等的PPP項目，更加強調政府主導的產業基金的參與。

　　三、私募基金參與PPP的主要模式

　　結合現有實際操作案例，私募基金參與PPP項目主要是通過投資地方政府納入到PPP框架下的項目公司股權的方式間接投資。實踐中，一般是中央部門或省級人民政府發起設立引導基金，再以引導基金作為杠桿引入商業銀行等擁有大量低成本資金的金融機構成立母基金(一般為某產業基金總規模的10%)，再以該母基金投資于項目基金，在這個過程中，實際上進行了兩輪杠桿融資，一般私募基金是通過參與投資母基金或跟隨母基金投資于項目公司或者具體的PPP項目，目前已經出現的模式主要有三種，以下分述之。

　　該模式下，由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，一般由金融機構做LP 優先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

　　該模式簡圖如下：

　　模式二：實業資本主導型產業基金模式

　　該模式下，有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。

　　該模式簡圖如下：

　　模式三：政府主導型產業基金模式

　　該模式下，由中央部委牽頭或省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。

　　該模式簡圖如下：

　　從以上三種模式來看，并不存在直接依靠私募基金主導的產業基金，可能的原因是：

　　(1)PPP項目具有較強的政策性，由政府主導的產業基金具有政策方面的優勢;

　　(2)PPP項目一般融資需求高，由資金實力雄厚，資金成本低的商業銀行牽頭成立產業基金具有資金和信用優勢，帶動性較強;

　　(3)由具備建設能力的實業企業在承接PPP項目后主導成立特定項目基金，投資方向明確，預期收益測算可能性較高;

　　(4)尚處于籌備期和建設期的PPP項目存在較大的不穩定性，項目投資風險較高，一般作為財務投資人的私募基金不直接參與項目運營，在無政府引導基金、母基金、實業資本基金等的帶動下，私募基金投資PPP項目有所顧忌。

　　四、私募基金參與PPP項目的方式

　　(一)直接投資PPP項目

　　私募基金直接投資的PPP項目一般具有以下特點：

　　1、一般是具有長期穩定需求的項目，如供水、供電等不可或缺的市政服務項目;

　　2、建成后一般具有穩定的現金流，即一般為經營性項目;

　　3、參與各方法律地位明確，操作成熟，便于通過合同明確各方權責利;

　　4、投資規模需求大，市場化程度高。

　　(二)投資于PPP項目的運營公司

　　投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權進行投資，此種模式是私募股權投資基金的典型投資模式，但在PPP項目中，該種投資模式整體投資風險較高，回報率較高。

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