農業：PPP模式應用的新藍海

發布日期：2016-03-07來源：元亨祥經濟研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　資本是逐利的，PPP模式的本質是政府與私人合作，為社會提供公共服務，共同分擔風險，又要讓社會資本的參與方有利可圖，這樣才能共贏。目前政府對中國農村、農業基礎設施投入不足，又無法獨立承擔大型的基礎設施建設，之前社會資本沒有大規模的進入農業，一是因為其它產業利潤率較高，二是因為中國的農村土地制度不明晰，不敢進入。現在中國工業企業利潤率下滑、市場又處于“資產荒”時期，農村土地確權制度逐漸建立，為農業建設引入PPP模式奠定了良好的基礎。

　　一、農業PPP正當時

　　2003年前農業處于社會資本不進入、政府投入少的階段，2003年后政府逐漸加大了對農業的投入、社會資本少量進入農業領域，但仍遠遠滿足不了農業產業化的需要。總體而言現在農業仍處于政府投入不足、社會資本不敢大規模進入的階段，之所以出現這種狀況在于之前土地所有權、使用權不明晰，土地無法流轉的狀況，而這種狀況正在逐漸得到改善。

　　(一)制度可行性

　　之前中國農村的土地制度讓農民對土地只有使用權沒有所有權,且使用權是否可流轉也沒有明確的答案，農村土地要素市場配置一直是人們關注的要點，具體包括農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、土地確權登記頒證工作、耕地保護和補償制度等問題。目前改革的思路逐漸明晰，具體見下表。

　　2015 年12 月24至25日中央農村工作會議在京召開，會議總結了十二五時期三農工作，并部署2016 及十三五時期農村工作。會議提出用發展新理念引領農業現代化，重要議題包括：著力加強農業供給側結構性改革;推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、三產業融合發展;保障糧食安全;農業支持政策要向規模經營主體傾斜;完善農產品價格機制和收儲政策等。由以上政策變遷可以看出農村土地流轉市場正在逐漸形成，且為改革的重點，社會資本進入農業市場的制度性障礙逐漸得到清理。

　　(二)農業適合做PPP的原因

　　1.農業投資的特點適合PPP項目

　　農業適合PPP模式取決于其自身的投資特點與回報率。總體而言有以下幾點。

　　第一，農業產業投資改造的特點適合PPP項目。規模化農業初期投資大，但使用期長，我國對農業基礎設施建設投入一直不足，政府財政對農業基本建設的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，農業基礎設施普遍落后、老化陳舊，很難對農業生產提供持續的保障和促進作用，農業生產能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎設施建設欠賬太多，因此會造成初期投資大的特征，可農業基礎設施卻具有使用周期長的特點，一旦建成，便可長期使用，且規劃得宜，便不存在浪費現象。

　　第二，農業市場容量巨大，農產品消費具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對綠色健康食品的需求日益增長，這一特點可以為投資提供穩定的收益保障，與PPP要求長期收益穩定的特點不謀而合。

　　第三，投資收益率。農業企業收益率很難與新興行業相比，如TMT、新材料等行業企業。后者可以小資金投入獲取大收益，而農業企業的增長卻是以規模整合或自然增長為特點的，投資于農業產業很難有暴利的機會。但目前農業行業的收益率超出社會平均收益率，且在農業規模化生產的情況下收益穩定有保障，穩定增長可期，這恰恰是社會資本所需要的。

　　第四，目前對農業投資的現狀適合PPP項目。目前對農業投資呈現出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農產品深加工及品牌化的企業多，而投資于土地規模整合、規模化生產、基礎設施改造的資本不多。之所以出現這種狀況，原因在于之前土地使用權不明晰，社會資本不敢大規模進入。目前這一障礙已經逐漸得到清理，政府方面也希望社會資本進入、也有誠意與社會資本合作，打通農業產業化的產業鏈。另外土地收益的屬性也適合社會資本進入，土地永遠是稀缺的，而土地進行整合、可以規模化生產后的收益是穩定的，適合社會資本的進入。

　　2.政策支持

　　目前我國政府不但推進了土地確權工作，也鼓勵社會資本進入農業。如2016年1月4日國務院辦公廳發布關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見。意見明確提出鼓勵社會資本投入農業，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。能夠商業化運營的農村服務業，要向社會資本全面開放。積極引導外商投資農村產業融合發展。

　　總結以上幾點，不難看出，農業會是PPP模式應用的新領域。

　　二、農業PPP市場前景廣闊

　　(一)土壤修復

　　目前我國耕地污染日益加劇，土壤污染也日甚一日，在此背景下國家相繼出臺了一系列的政策來扶持土壤修復行業的發展，如國務院、發改委、環保部、財政部、國土資源部等部門密集出臺一系列的土壤修復政策，目前，我國待修復的污染場地數量非常之多，保守估計超過50萬塊。2013年全國土壤修復領域企業由 200多家增至500多家，產值達140億元。我國有待修復的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復市場超6萬億元，僅耕地修復市場潛在容量就達到3.8 萬億，空間巨大。

　　(二)政府補貼

　　中央對三農問題向來重視，對三農補貼的項目也逐漸增多，2015年中央累計對三農補貼的政策達50項目，明確具體補貼金額的政策有21項，金額合計2066.5896億元，具體項目與金額如下表。

　　(數據來源于民生證券研究報告：6 萬億藍海待開發，土壤修復成環保下一個風口)

　　以往對城鎮和工業領域的投資很大，對農業投資的欠賬較多，現在城鎮和工業領域重復建設現象高企，投資效率下滑，在此背景下，我們預期政府對于農業的投資補貼與力度會大幅增強。

　　(三)高標準農田建設市場

　　國家發展和改革委員會有關負責人2月18日表示，將在資金整合、投融資方面加大創新力度，大規模推進“十三五”高標準農田建設，為實現“十三五”農業發展目標做出更大貢獻。據悉高標準農田建設每畝需要投入1000-2000元，初步估算，10億畝高標準農田建設需要投資1至2萬億。

　　三、PPP在農業中的模式

　　(一)初級模式

　　參與方為政府與社會資本，形如BT、BOT、BOOT、BOO等形式，社會資本參與農田水利建設，或從事休閑旅游項目開發，或進行耕田土壤修復以公私合營等形式達到雙贏目的。

　　案例：仁懷市PPP模式

　　2014年仁懷市政府分別與臺灣今日景藝生物科技公司和香港東升科技集團正式簽訂合作協議，打造企業投資與政府配套、農民適當自籌的投資模式，目的是實現整體規劃、整體流轉、整體運營、利益分享。其項目概算總投資為6.25億元，其中，企業投資3.45億元，占總投資的55.2%;政府組織投資 2.4億元，占38.4%;農民自籌0.4億元，占6.4%，利用PPP運作模式，使政企民三方組成了真正意義上的利益共同體。這兩個項目建成后，除了種植的農產品外，觀光農業和鄉村旅游形成的風景點會產生門票收入，公司與市政府對收益進行分成，市政府的分成將全部劃拔給項目所在地的鎮、村，主要用于壯大集體經濟、完善服務功能，同時，政府將根據企業投資計劃和項目建設進度，按照約定的比例配套投入建設。這種方式減輕了政府財政和融資的壓力，降低了企業參與公共領域項目的門檻，也減少了農民改善環境的投入負擔。

　　(二)中級模式

　　在農田土地確權、土地長期自由流轉的基礎上，農戶以土地入股，社會資本進行一攬子的土地修復、生產經營、基礎設施建設、政府進行補貼，實現規模化經營。參與者及流程如下。

　　(三)高級模式

　　高級模式類似聯合體模式，參與者眾多，農戶以土地入股或提供勞動力，社會資本以資本入股，政府提供補貼，另外的參與者還有農產品經銷商、銀行、基金證券等。農產品經銷商預先提供定單、銀行提供貸款，并將未來土地的收益進行資產證券化，實現社會資本的退出，即社會資本、農產品經銷商、基金證券聯合參與。模式成功的核心在于土地確權與土地集中經營。

　　四、農業PPP的主要瓶頸及國際經驗借鑒

　　長期來看，雖然PPP模式在農業中的前景廣闊，但短期內仍有許多問題與障礙。

　　(一)土地使用權期限不明晰

　　目前雖然土地確權工作在逐步推進，但對土地使用權的期限到底有多久卻沒有明確的說法，各地也不盡相同，國家并沒有立法明確對農村土地承包的使用權限，而PPP模式適用于長期項目，因此這也造成了目前PPP在農業應用中呈現前后兩端重，即對前端投資種子種苗、后端投資農產品深加工及品牌化的企業多，而投資于土地規模整合、規模化生產、基礎設施改造的資本不多，深層原因還是在于土地的使用期限不明晰。

　　(二)土地使用權限分散

　　目前我國農村土地仍以農戶為單位，進行承包經營，呈現出分散化的特點，很難進行規模化生產，有投資意向的往往受“釘子戶”困擾，一個自然村的土地集中受到釘子戶的困擾便很難成片經營，一個鄉至一個縣的土地更難集中規模化使用。

　　(三)政府補貼分散化、權屬不清晰

　　中央與地方政府對三農有各種補貼，但這各種補貼的對象是承包者，如良種補貼和農機補貼直接發放給首次承包人，而不是土地種植者手中，這便造成補貼給不種田人，而種田人得不到補貼的現象，PPP模式進入農業后，政府補貼給誰的問題尤為突出，并沒有明確。

　　(四)國際經驗借鑒

　　結合我國目前的狀況，國際經驗借鑒主要有美國的立法與補貼政策、日本政府的宏觀調控及法國土地集中政策。

　　1.美國立法及補貼

　　為了全方位的規范和引導農業發展，美國政府主要是通過立法與補貼政策促進農業發展，如政府每隔5年就出臺一個“農業法案”計劃，作為今后5年農業科研、教育、推廣的綱領與依據;另外，美國農業科技研究局根據美國農業發展的情況，制定6年農業科技發展計劃，與農業法案相銜接;通過國家稅收、補貼、價格干預、信貸管理以及產量定額分配等手段，對農產品市場與農業內部資源配置保持有效調節。

　　2.日本政府的宏觀調控

　　日本分散的小農經濟能迅速納入現代化的軌道，主要是依靠日本政府的全面干預和強有力的宏觀調控政策。日本在其國內工業化達到一定水平后，在20世紀 60年代中期及70年代初期對農業實行反哺政策，如提高農業固定資產裝備水平、加速農村建設等，進行結構調整、擴大經營規模、提高農村組織水平等。

　　3.法國土地集中政策

　　二戰結束后，法國政府通過了土地改組政策，加速了土地的集中，實質是國家高價收買沒有生產力農戶的土地，轉賣給經營者或工業企業家去經營，70年代后，為了加速農業用地的集中，法國政府又對農民發放終生養老金，促使44萬老年農民離開農業，僅此一項就集中了900多萬公頃的土地，相當于全部農用土地的四分之一，與此同時，為了防止矛盾的尖銳化，避免社會動蕩，又通過一系列政策，對失地農民進行補貼，對離開農業的青壯年進行培訓或發放培訓費用，對老年農民發放退休金;實行免費醫療等，為土地集中使用打下了基礎。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發