PPP項目股權結構設計

發布日期：2016-03-04來源：信托周刊 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　過去一年，國家相關部門在全國范圍內大力推廣PPP模式，各地紛紛上馬PPP項目，這些項目大多屬于狹義PPP的范疇，即采用政府與私人資本組成特殊目的公司(SPV)的方式。雖然，近日出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金76號文)規定關于PPP合作不應作狹義理解，合資設立SPV公司不是必須的;同時，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)關于推廣使用PPP合作模式的條文也明確獨資或合資均可，取決于雙方如何約定;但由于現階段上馬的PPP項目大都屬于試點項目，很多地方政府出于合規性的考慮，傾向于采用合資公司的形式也不難理解。

　　在具體的PPP項目實踐中，政府常常會指定一家單位與選定的社會投資人成立合資公司，合資公司的股權結構也是五花八門。在新一輪PPP熱潮中，如何合理設計合資公司股權結構、實現既能監管社會投資人又能約束政府職權的目的，也是近期熱議的話題。筆者認為在設計股權結構時，對于政府是否持股應考慮以下4個方面的因素。

　　監管環境的情況

　　根據目前PPP政策的導向，政府持有項目公司股份，有些部門轉變為運營者參與到項目實施中，這就能在項目過程中有效地約束社會資本的行為。同時，政府承擔一定責任，減少社會資本在運作項目過程中的壓力。以前的PPP項目中大多是社會資本成立項目公司獨立運作項目，政府負責監管，雖然達到了簡政、提高辦事效率的目的，但是雙方扯皮的現象也比較多，如投資人抱怨地方政府不及時付費，有的社會資本存在不誠信問題等。

　　當前，PPP模式推廣已成為國家戰略，各部委正致力于推進相關政策的制定，構建一個全面系統的PPP法律體系，指導并促進市場環境的健康、有效發展。如果問題都能通過不斷出臺的政策逐步解決，政府對內、對外的監管環境優化了，市場化的進程完善了，那么政府是否持股更多的是資金籌措能力的問題，而不是政策和法律等監管層面的問題了。

　　項目所處的環境

　　在實踐操作中，不少PPP項目會采用政府持股的方式，但是否控股則需要對項目所處環境進行綜合考量。

　　第一是政府債務壓力的問題。地方政府債務普遍存在，且有愈演愈烈的趨勢，在新的PPP項目需要投入資本金時不得不考慮這個問題。因此，政府在資金合理配置的前提下，根據具體項目的投資接受能力來選擇，資金充裕的可控股，資金不足則以參股方式為宜。

　　第二還是監管的問題。公用事業領域本就是政府職責的一部分，政府應在政策制定、管理控制、規范市場行為等方面發揮作用，讓社會資本更多地發揮其技術和運營優勢，才有利于企業發揮專長，提供更好的服務，實現資源更優化的配置。

　　行業對社會資本的特殊限制

　　如果查閱亞洲開發銀行編制的《公私合作(PPP)手冊》會發現，全球范圍內采用PPP模式的項目幾乎覆蓋所有的基礎設施行業和新城開發項目。而我國《外商投資產業指導目錄》(2015年修訂)中規定，有些可采用PPP模式的行業必須中方控股，比如電網的建設、經營;城市人口50萬以上的城市燃氣、熱力和供排水管網的建設、經營;鐵路旅客運輸公司;增值電信業務(外資比例不超過50%)，基礎電信業務(外資比例不超過49%)等。隨著越來越多的國外投資者關注并進入我國的基礎設施行業，在特定行業的具體項目中，如果引入的是國際資本，出于合規性要求應考慮政府控股。

　　市場的接受程度

　　出于對市場競爭狀況的考慮，如果資本市場對于政府控股的方式不能接受，或者說投資人競爭不夠充分，那么PPP項目實施效果可能就不夠理想，對于政府來說項目條件的設定就要更謹慎。

　　西北地區某城市污泥處理PPP項目，當地政府的財政實力完全能夠滿足項目公司控股的要求，同時考慮污泥處理行業在國內尚處于起步階段，政府控股更有利于加強對社會資本的監管，即使不控股，在合資公司中對于違反公共安全和公共利益的事項也享有一票否決權。但從招商情況看，該種模式還是使一部分社會投資人望而卻步。從這個項目看，影響社會資本積極性的主要因素包括：

　　一是公私雙方對于項目的側重點不同，社會資本具有逐利性，不能控股意味著難以合并財務報表;而政府更多地考慮公共利益，這種矛盾將長期存在于PPP模式發展的進程中。二是如果出現扯皮和糾紛，本身就處在弱勢的社會資本沒有決策權，在利益方面得不到保障。三是政府能否在PPP項目中把自己和社會投資主體放在平等地位，尊重市場化的合作方式，不能隨意違約和通過行政手段去干預社會資本的合理利益。

　　綜上所述，在PPP項目中，對于合資公司的股權結構設計并沒有普適性的法則，各地政府需綜合考量當地監管環境、籌集資金能力、投資人市場的接受程度以及具體項目所在行業特點等眾多因素，做出合理的結構設計和權利義務安排。

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