從英國《水工業(yè)法》看我國水務(wù)和PPP管理的巨大差距

發(fā)布日期：2016-02-17來源：E20環(huán)境平臺編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/王強

　　2014年4月10日, 蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標,引發(fā)水污染事件。如同以往的水事件一樣，對事件的評議各有各的說法，但是，其中一個矛頭直指事件的當事人之一蘭州威立雅水務(wù)集團，認為是“洋水務(wù)”和“高溢價”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水務(wù)、滾出去”的聲音。

　　本文無意對蘭州水污染事件作進一步評論，但也認為法國威立雅等不會因此而退出中國，中國水務(wù)市場化的步伐也不會因此而停滯。僅就蘭州水污染事件的后續(xù)報道來看，此次事件的原因來自多方面，不僅僅是各直接間接的當事人和相關(guān)方，還涉及到體制和機制的系統(tǒng)性問題。存在這些問題的當然不是蘭州一個城市，具有相當?shù)钠毡樾浴?/p>

　　市場化是一把雙刃劍。對水務(wù)行業(yè)如何既能利用市場化帶來的效率和收益，又能保障公共利益不受損失甚至能得到逐步提升，是值得深思的問題，雖然各地都有《供水排水管理條例》，但多數(shù)沒有涉及到對污染事件如何規(guī)避、如何處置和處罰，更沒有上升到一定的法律高度。英國在1989年推動水務(wù)行業(yè)私有化和市場化改革，同時頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業(yè)法》，《水工業(yè)法》為如何治理市場化之后的水務(wù)行業(yè)，保障公共利益提供良好的示范，值得我國在水務(wù)立法工作中加以借鑒。

　　一、《水工業(yè)法》明確供排水行業(yè)各利益相關(guān)方的職責

　　借鑒《水工業(yè)法》，首先需要了解英美法系和大陸法系的區(qū)別。簡而言之，大陸法系強調(diào)政府對各法律主體的管理和制約，并通過成文的法條明確;英美法系是基于經(jīng)驗而產(chǎn)生的判例法為主體的法律體系，強調(diào)分權(quán)、制衡和個人自由，反而懷疑和否定政府的單方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必須要更加貼近實際，能夠針對各種情況進行變化，使各方力量和利益都能夠參與到法律的制訂和調(diào)整之中。英國《水法》和《水工業(yè)法》當然也離不開英美法系的立法傳統(tǒng)。大陸法系和英美法系在立法實踐中目前也出現(xiàn)互相借鑒的趨勢。鑒于英國水務(wù)企業(yè)采用基于流域和供排水一體化的生產(chǎn)經(jīng)營模式，水務(wù)的承擔者(undertaker)與一般的城市供排水公司要面對和處理更加復(fù)雜的情況，承擔更大和更加全面的責任，所以，產(chǎn)生于實際經(jīng)驗和判例的英美法系更加適用英國基于流域的一體化供排水模式，即無法預(yù)先設(shè)定各種目標，而更加側(cè)重于明確各方的責任、職能，某項具體事務(wù)的操作模式、流程和規(guī)則。

　　所以，1991年的《水工業(yè)法》立足于相關(guān)利益各方對涉水事務(wù)的共同治理。明確各方在水務(wù)事業(yè)上各自承擔的責任和職能是最重要的，這是保障各項水務(wù)事業(yè)能夠正常開展的基本體制框架。

　　1、在體制上明確各利益相關(guān)方的功能責任

　　《水工業(yè)法》確定的各利益相關(guān)方有英國農(nóng)業(yè)、國家河流管理局、水務(wù)署(OFWAT)、公平交易委員會(OFT)、壟斷與競爭委員會(MMC)、消費者服務(wù)委員會(CSC)、地方政府與公共機構(gòu)、內(nèi)陸排水委員會(IDB)供排水服務(wù)承擔者(undertakers)、各相關(guān)用水工商企業(yè)、普通家庭用戶等等?！端I(yè)法》明確各方責任[2]，并將責任按功能分攤[3]。其中比較重要的功能責任及其承擔方是：

　　水務(wù)署署長的責任：

　　《水工業(yè)法》開宗明義第1條明確水務(wù)署署長的任命和任期，第2條就規(guī)定署長的基本責任，即署長具有監(jiān)管水務(wù)承擔者的責任和權(quán)力，

　　● 有責任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區(qū)水務(wù)承擔者的正常運作”，

　　● “保證水務(wù)承擔者有能力為適合開展相關(guān)業(yè)務(wù)的承擔者籌措資金(特別是，能夠保證其合理的資本回報)”，

　　● “保護水務(wù)承擔者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設(shè)備和修復(fù)費用之后所享有的個人利益”和“在服務(wù)提供過程中的其他利益”，

　　● “保證此類業(yè)務(wù)公司所提供服務(wù)的質(zhì)量”，

　　● “提高此類公司開展業(yè)務(wù)時的經(jīng)濟效率”，

　　● 在署長認為合適的情形下，促進在依據(jù)本法參與提名的個人之間的有效競爭。“

　　● 并對殘障和退休人員的利益，署長應(yīng)做特別考慮，等等。

　　供排水承擔者的責任：

　　● 每個供水承擔者均有責任在其地區(qū)內(nèi)發(fā)展和維護有效和經(jīng)濟的供水系統(tǒng)以確保使得該地區(qū)能夠供水和讓水供給能到達需要的人員處和維護、提高和延伸供水承擔者的水管或其他水管。

　　● 每個排水承擔者均應(yīng)有責任提供、改進及擴展公共排污系統(tǒng)(無論是否在所屬區(qū)域內(nèi))，以及清潔維護排水系統(tǒng)以保證該區(qū)域能夠持續(xù)有效的排水;有義務(wù)提供公共排污管以供其區(qū)域內(nèi)特定位置的生活用途的排水; 在必要時能夠持續(xù)有效地對污水進行處理(無論是否在所屬區(qū)域內(nèi))。

　　環(huán)境國務(wù)大臣的責任：

　　英國環(huán)境國務(wù)大臣是中央政府管理供排水行業(yè)和服務(wù)的最高長官，其責任是制定政策和制定與明確標準。水務(wù)署是環(huán)境國務(wù)大臣下屬機構(gòu)，但也分擔國環(huán)境國務(wù)大臣部分職能。英國環(huán)境國務(wù)大臣在制定政策和制定與明確標準方面的責任是制定供排水服務(wù)的履職標準和制定水質(zhì)標準[4]。

　　2、在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方在具體事務(wù)操作中的職能和責任

　　除了明確水務(wù)署、供排水承擔者和中央環(huán)境部的基本責任以外，《水工業(yè)法》更是在具體業(yè)務(wù)上明確各利益相關(guān)方的操作職能，以保證各項責任的落實。如關(guān)于環(huán)境與休閑區(qū)域保護的職責(涉及國務(wù)大臣、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品業(yè)部長、水務(wù)署署長、獲得授權(quán)的相關(guān)業(yè)務(wù)承擔公司、國家江河管理局和內(nèi)陸排水系統(tǒng)委員會)、有特殊利益區(qū)域的環(huán)境保護職責、供排水承擔者任命、變更和延續(xù)的職責(涉及環(huán)境大臣、水務(wù)署)、用戶保護的職責(水務(wù)署長、用戶服務(wù)委員會)、用戶服務(wù)委員會的職責、署長需履行的與投訴相關(guān)的職責、競爭方面的職責(水務(wù)署長、公平交易委員會)、關(guān)于供排水業(yè)務(wù)合并的職責(國務(wù)大臣、水務(wù)署長、壟斷與競爭委員會)、水務(wù)承擔者大批量供水的職責(水務(wù)署長、承擔者)、接受干管申請的職責(承擔者、用戶、新城開發(fā)公司)、連接干管的職責(水務(wù)承擔者)、生活用水供應(yīng)、住宅供水、供應(yīng)消防用水的職責(供水承擔者)、斷水時的一般職責(供水承擔者)、保持水質(zhì)和水壓的職責(供水承擔者)、關(guān)于水污染、浪費和濫用等方面的職責(國務(wù)大臣、供水承擔者)、地方當局與水質(zhì)有關(guān)的一般職責、排水承擔者的履職、地方政府關(guān)于排水的職責、遵守關(guān)于排污管要求的職責(排水承擔者、用戶、新城開發(fā)公司)、關(guān)于工商污水的職責(排水承擔者、工商業(yè)者、水務(wù)署長、國務(wù)大臣)、水務(wù)承擔者向國務(wù)大臣提供信息的職責，等等。這些職責從法律上確定了各利益相關(guān)方在具體業(yè)務(wù)和具體問題的處理上的作用和地位，實際上也分解了水務(wù)署長和供排水承擔者的責任到更加具體的責任承擔者，使責任落地，被明確責任的各利益相關(guān)方也無從推諉和規(guī)避。

　　3、明確落實各項責任和職責的運作條件和路徑

　　責任和職責是通過明確各項業(yè)務(wù)時必備的履責條件和運作路徑來實現(xiàn)的?！端I(yè)法》的大量篇幅都是針對如何履行水務(wù)署(監(jiān)管者)、供排水承擔者(水務(wù)企業(yè))的責任來展開的，而其他利益相關(guān)者的職責都是圍繞水務(wù)署和承擔者針退具體業(yè)務(wù)按照專業(yè)的操作路徑來實現(xiàn)的。如署長在競爭方面的職能中規(guī)定，如果公平交易總署長在其職責范圍內(nèi)提出要求，水務(wù)署長就有責任按規(guī)定行使職能保護遭受利益損害的人員，即供排水用戶;只要存在已發(fā)生、將要發(fā)生或可能發(fā)生的限制、扭曲或阻礙有關(guān)于供水或污水處理服務(wù)的競爭效果的行為，水務(wù)署長應(yīng)繼續(xù)與公平交易總署長同時有權(quán)行使法律授予的相關(guān)權(quán)力;為了協(xié)助壟斷委員會進行調(diào)查，水務(wù)署長有責任給予委員會其掌握的、相關(guān)的任何信息;和并提供必要的協(xié)助。

　　又如供水承擔者在接受干管申請的職責履行中規(guī)定，所轄區(qū)域中處所的所有者、占用者、地方當局、新城管理委員會、新城發(fā)展公司有權(quán)要求供水業(yè)務(wù)承擔者為其所在區(qū)域提供干管，如供水承擔者違反上述職責而造成的損失和損害時有權(quán)提起對其的訴訟，同時《水工業(yè)法》也為供水承擔者提供了履行職責的財務(wù)條件，如規(guī)定申請人向供水承擔者支付在供應(yīng)干管之后的十二年內(nèi)每年的費用;當涉及兩個或兩個以上申請人時，他們可共同或分開承擔上述費用，也可根據(jù)協(xié)商方式進行分攤，等等。

　　二、明確促進各方利益平衡的基本原則

　　責任分擔、平衡各方利益是英國《水工業(yè)法》立法的主導思想。促進各方利益平衡的基本原則如下：

　　(一) 保障行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營

　　供排水是經(jīng)濟發(fā)展的命脈，容不得片刻停頓。供排水是一個資本密集型行業(yè)，經(jīng)濟和財務(wù)的平衡和可持續(xù)是行業(yè)持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展的基本保障。英國水務(wù)的政策制定者充分認識到經(jīng)濟和財務(wù)可持續(xù)的重要性，《水工業(yè)法》要求國務(wù)大臣或水務(wù)署署長在“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區(qū)的水業(yè)務(wù)承擔者和排水業(yè)務(wù)承擔者的正常運作” 的同時，要“保證供排水承擔者有能力為適合開展相關(guān)業(yè)務(wù)的承擔者籌措資金(特別是，能夠保證其合理的資本回報)”。按照市場經(jīng)濟的原則，只有資本的合理回報能夠得到保障的情況下，資本才能會被投入到水務(wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域。除此之外，《水工業(yè)法》在其他涉及到經(jīng)濟和財務(wù)方面都有重要的規(guī)定，如在第42條“職責履行的財務(wù)條件”規(guī)定，對于供水承擔者接受大用戶要求干管敷設(shè)申請的條件是，申請人要作出“向供水承擔者支付在供應(yīng)干管之后的十二年內(nèi)每年的費用，此費用以不超過每年干管造成的相關(guān)虧損(若有)為準”，如果有“兩個或兩個以上申請人時，他們可共同或分開承擔上述費用，也可根據(jù)協(xié)商方式進行分攤”，關(guān)于相關(guān)虧損的計算，第43條規(guī)定，為“指為供應(yīng)該干管而產(chǎn)生的年借款成本超過當年經(jīng)由干管供水而獲得的應(yīng)收水費的數(shù)額”，即該干管投資和運營后成本超出收入的金額由申請人承擔，而“利息的支付和本金的償還必須在十二年內(nèi)等分進行支付”，但是供應(yīng)干管的利率、利息和本金“由供水業(yè)務(wù)承擔者制定并獲得署長的批準”，如果得不到批準，“由署長制定”。《水工業(yè)法》對無故拖欠水費的行為做出約束，第61條“因欠繳費用而切斷供水”規(guī)定，處所的“占用者未在繳費通知送達之后的七天內(nèi)支付上述費用” “供水業(yè)務(wù)承擔者可切斷為某處所供水的給水管與該承擔者的干管之間的連接，或中斷該處所的供水”。英國還啟動對供排水企業(yè)財政支持的政策，如第151條規(guī)定對鄉(xiāng)村服務(wù)的經(jīng)濟贊助，第152條規(guī)定國土安全補助和第153條規(guī)定針對特別行政指令的政府財務(wù)支持，支持的方式可以包括本金的補償、利息的支付和其他經(jīng)濟義務(wù)的免除，等等。

　　《水工業(yè)法》用大量的篇幅制定了供排水的財務(wù)條款[5]，其中最關(guān)鍵的問題是收費，由于英國是按照各流域為基礎(chǔ)實施供排水一體化的經(jīng)營模式，每一個被任命的供排水承擔者管轄的范圍包括眾多不同的郡、市和鎮(zhèn)。英國水務(wù)署只制定承擔者在每一個周期(5年)內(nèi)的最高價格上漲幅度，但具體的郡、市、鎮(zhèn)、街區(qū)和住宅處所的供排水價格都不盡相同，收費方式也不一樣[6]，《水工業(yè)法》在第142條賦予了“承擔者的定價權(quán)力”，包括“對其履行職能過程中所提供的服務(wù)制定收費價格，同時，對于排水業(yè)務(wù)承擔者，所收取費用與其排污量相關(guān)”，和“可以向服務(wù)的接受方或者任何與污水處理相關(guān)的當事人就本條中確定的費用進行索款和追償”，承擔者還可以制定收費方案[7]，即承擔者通過制定多種靈活和務(wù)實的收費方案最終設(shè)法使用戶繳費入賬。《水工業(yè)法》在收費問題上給予供排水承擔者較大的權(quán)力，承擔者自然會設(shè)法做到經(jīng)濟和財務(wù)平衡并有合理的回報，《水工業(yè)法》又明確規(guī)定用戶和物業(yè)占用者的《水工業(yè)法》的付費責任。

　　(二) 保護用戶利益

　　《水工業(yè)法》除了在一般原則上要求水務(wù)署長保護用戶利益以外，將對用戶利益的保護分布在具體的業(yè)務(wù)操作中，而不是空談，例如要求供排水企業(yè)提高經(jīng)營效率，這樣能夠降低成本，減少用戶支出負擔。在用戶利益保護方面，英國有一個重要的制度創(chuàng)新就是創(chuàng)設(shè)了用戶服務(wù)委員會制度，《水工業(yè)法》在第28、29、30條對用戶服務(wù)委員會的設(shè)立、任命和職能作了明確的規(guī)定，包括：水務(wù)署長為每家公司分配一個由他組建和維護的用戶服務(wù)委員會，用戶服務(wù)委員會的主席經(jīng)署長與國務(wù)大臣討論后由署長任命，其他委員也是由署長任命，委員包括專業(yè)人士，委員會中還要包含一名或多名了解殘疾人員的特殊需求且擁有與殘疾人員共事經(jīng)驗的人員，等等。

　　用戶服務(wù)委員會的職責是“持續(xù)審查任何會影響該公司的用戶或潛在用戶利益的事項”、“咨詢每個可能影響該公司用戶或潛在用戶的利益的事項”“向這些公司作出委員會認為關(guān)于相關(guān)事項的恰當描述”;用戶服務(wù)委員會還有責任調(diào)查用戶或潛在用戶向委員會提出的投訴，調(diào)查對于委員會來說有意義的投訴，用戶服務(wù)委員會有責任向署長通報每一項與水務(wù)公司有關(guān)的任何人員作出的投訴，依法作出相關(guān)水務(wù)公司違法或違規(guī)的申明，并可要求水務(wù)署長進一步調(diào)查。用戶服務(wù)委員會的任何審查、咨詢和調(diào)查的結(jié)論均會作為水務(wù)署長決策的依據(jù)。

　　(三) 權(quán)利與責任相稱

　　英國供排水承擔者是從各地方水務(wù)局轉(zhuǎn)制而來。地方水務(wù)局作為公共機構(gòu)，在履行責任的同時也享行政權(quán)力，如對違規(guī)的罰款。水務(wù)局轉(zhuǎn)制成公司以后，供排水承擔者也繼承了部分權(quán)力，以保障正常行使職責?！端I(yè)法》秉承了權(quán)力與責任相稱的原則，在闡述供排水承擔者責任和職責的同時，專門辟出一個部分規(guī)定承包者的權(quán)力，供排水企業(yè)對拒不繳稅費用戶停水的權(quán)力，強制購地的權(quán)力，開挖路面鋪設(shè)管道的權(quán)力、進入私宅進行計量和檢修的權(quán)力、以排污為目的的實施其他工程權(quán)力，展開水務(wù)調(diào)查和研究的權(quán)力和對私接排管破壞水資源等違規(guī)行為處罰的權(quán)力等。這些權(quán)力最終形成供排水承擔者的法定權(quán)利。

　　與權(quán)力的作用相類似，《水工業(yè)法》還規(guī)定了供排水承擔者正常履行職能下必備的各種條件，包括第42條承擔者接受干管申請的財務(wù)條件，第47條連接干管的條件[8]，第53條住宅供水的履職條件[9]，和第99條排水承擔者的履職的財務(wù)條件[10]，等等。

　　(四) 公共資源和設(shè)施的保護

　　雖然行業(yè)私有化或市場化了，但是供排水服務(wù)的公共屬性沒有改變，提供服務(wù)所依賴的公共設(shè)施(管網(wǎng)儀表等)和公共資源(水和生態(tài)資源)的公共屬性沒有改變，所以，法律要求對公共資源和設(shè)施加以嚴格地保護，防止“公地悲劇”的發(fā)生，對破壞和濫用公共資源和設(shè)施視為犯罪?！端I(yè)法》花了濃重的筆墨對此作了明確。第70條關(guān)于提供不適合人類使用供水的罪行認為當供水承擔者通過水管向任何處所供水時且所供之水不適用于人類，則該承擔者屬犯罪并承擔法律責任：可處罰款和監(jiān)禁。第71條水源的浪費規(guī)定，供水業(yè)務(wù)承擔者的行為導致或容許地下水從任何井、鉆孔或是其他工作渠道中浪費掉，和從任何井、鉆孔或其他工作用水渠道中抽取超過其合理需求的水量屬于犯罪。第72條水源的污染規(guī)定任何行為或疏忽導致水廠在用或可能用的水被污染或可能被污染，即為犯罪，這些行為包括出于人類消費或生活用目的;或出于生產(chǎn)人類消費的食物或飲料目的，而“水廠”包括任何泉、井、橫坑、鉆孔、服務(wù)水庫或水箱;和任何干管或其他水管或供水業(yè)務(wù)承擔者的通道。第73條關(guān)于水污染、浪費和濫用等的罪行規(guī)定使用某個供水業(yè)務(wù)承擔者供水業(yè)務(wù)的人員將所供之水用于為這些處所供水目的之外除滅火的其他目的，則該人員即屬犯罪，并且供水承擔者享有向此人收取由于實施犯罪行為而浪費、濫用或不當消費掉水的合理金額的權(quán)力，等等。

　　《水工業(yè)法》明確了對供排水工程設(shè)備的保護。第174條規(guī)定，妨礙設(shè)備等違法行為認為任何人未經(jīng)供水業(yè)務(wù)承擔者同意蓄意破壞歸屬于供水承擔者的資源總管、干管、相關(guān)水管，及相關(guān)建筑設(shè)施、裝置或設(shè)備的;或由于過失或疏忽行為而破壞主、分水管或其他建筑施設(shè)、裝置或設(shè)備，造成其損毀或?qū)ζ湔Ｊ褂没驙I運產(chǎn)生影響的，當事人可經(jīng)程序被定罪并承擔刑事責任，處以罰金。任何人未經(jīng)供水承擔者準許，將任何管線或設(shè)備連接到業(yè)務(wù)承擔者所有的資源總管、干管或其他管線，或連接到非承擔者所有，但被此類業(yè)務(wù)承擔者用于為相關(guān)處所提供供水服務(wù)的管線的將被定罪，并承擔刑事責任，處以罰金。第175條篡改儀表的違法行為規(guī)定，如果任何人損壞相關(guān)業(yè)務(wù)承擔者安裝于相關(guān)處所、用于計量應(yīng)繳費金額的儀表，從而蓄意妨礙儀表運轉(zhuǎn)，準確顯示相關(guān)處所的供水量、污水排放量;或者當事人明知其行為可能會對儀表正常使用造成影響，或使該儀表被重新安裝，仍然實施破壞行為，應(yīng)被定罪并承擔刑事責任。

　　(五) 信息管理

　　供排水是一個自然壟斷的行業(yè)。要削減壟斷帶來的低效等負面效應(yīng)，最有效的工具是對信息的管理，使積淀在日常經(jīng)營中的能夠得以必要和合理披露和分享。消費者、投資者、專業(yè)人士和其他利益相關(guān)者都會依據(jù)信息作出符合自身利益需求的判斷，對整個供排水行業(yè)的良性持續(xù)發(fā)展有重要意義?！端I(yè)法》在最后專門明確了對信息管理的要求，具體包括第193條署長的報告，規(guī)定水務(wù)署長每年要向國務(wù)大臣遞交述職報告，報告中還要陳述來年水務(wù)署長的總體目標;第194條用戶服務(wù)委員會的報告規(guī)定每一財政年年末，在合理可行的情況下，用戶服務(wù)委員會應(yīng)該準備一份該年度有關(guān)活動的報告，并遞交一份報告復(fù)印件給水務(wù)署長;第196條工商業(yè)廢水登記規(guī)定，包括由業(yè)務(wù)承擔者錄入的或生效的排水承擔者與工商業(yè)者和處所占用者簽訂的每項污水處理協(xié)議要求在任何合理時間范圍內(nèi)可被獲取，可在業(yè)務(wù)承擔者辦公室內(nèi)被公眾免費查閱，并在收取合理費用的情況下，為提出要求的人提供本條款下任何可被獲取登記內(nèi)容的摘要或復(fù)印件。第201條特定信息和建議的發(fā)布，規(guī)定國務(wù)大臣應(yīng)以他認為合適的形式與方式安排與某公司[11]采取的措施相關(guān)聯(lián)信息的發(fā)布事宜，署長應(yīng)以他認為合適的形式與方式安排信息和建議內(nèi)容的發(fā)布事宜。第202條業(yè)務(wù)承擔者向國務(wù)大臣提供信息的職責要求被任命為承擔者的公司有責任應(yīng)國務(wù)大臣要求提供與公司履責所采取的措施相聯(lián)系的或與此建議相關(guān)的信息和履行職責而采取措施有重要關(guān)聯(lián)的信息。對于提供虛假信息，《水工業(yè)法》有嚴厲的懲罰。第207條提供虛假信息，規(guī)定在提供信息或申請過程中，任何人對重要項目做了其已知將會變?yōu)樘摷俚穆暶骰螋斆У貙χ匾椖孔隽颂摷俚穆暶鳎瑒t他將被判有罪并應(yīng)承擔相應(yīng)責任：定罪并被處以罰款。

　　(六) 對其他各方利益的涉及

　　《水工業(yè)法》沒有回避其他各方利益的訴求，并通過操

　　作流程和具體要求加以規(guī)范。《水工業(yè)法》涉及的利益方有地方政府和各公共機構(gòu)，如內(nèi)陸排水委員會、各工商業(yè)用戶、各水務(wù)服務(wù)分包商、法人團體、普通居民(處所占用者)、專業(yè)人員、等等。對這些利益方的保護的同時也有約束，如有責任和義務(wù)支付服務(wù)，應(yīng)承擔者的法定要求提供必要的信息[12]等等?！端I(yè)法》的利益設(shè)計體現(xiàn)了供排水服務(wù)利益邊界清晰但由全社會共同治理的思想。

　　三、明確各重大事項和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則

　　除了將操作路徑將責任和職責聯(lián)系起來以外，《水工業(yè)法》更是詳細地確定了重大事項和重要業(yè)務(wù)的操作流程(Sequence)和規(guī)則(Code of Practice) ?！端I(yè)法》規(guī)定了供排水承擔者任命及變更的程序(第8條)、強制執(zhí)行和破產(chǎn)的程序(第20條)、供水服務(wù)履責標準的程序(第38條)、排水服務(wù)履責標準的程序(第95條)、有關(guān)報告和審查的程序(第132條)、關(guān)于供水的壓力和持續(xù)性的指令的程序(附錄5)?！端I(yè)法》還明確了有關(guān)環(huán)境和休閑區(qū)域保護的行為守則(第5條)、關(guān)于在私有土地上施工的作業(yè)準則(第182條)。有了這些程序和規(guī)則，結(jié)合《水工業(yè)法》的其他條款，使整個《水工業(yè)法》有了很強的可操作性，各方都不會對此產(chǎn)生誤解，也降低了社會資本參與供排水投資和經(jīng)營的不確定性。

　　四、對我國水務(wù)立法工作的借鑒

　　綜上所述，除了《水工業(yè)法》具備英美法系判例法的固有特征以外，《水工業(yè)法》可以給中國各地供排水立法工作帶來的借鑒包括：

　　(一) 明確各方的責任、職責和履責規(guī)范

　　我國各地供排水條例對政府、企業(yè)和其他相關(guān)利益各方的業(yè)責任和職責便捷的規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊，利益相關(guān)的機構(gòu)和部門也沒有明文確定，更加缺少可以直接對照操作的履責規(guī)范和路徑。我國各地供排水條例在制定過程中可以參考《水工業(yè)法》，逐步明確各級政府、相關(guān)公共機構(gòu)、供排水企業(yè)和相關(guān)企業(yè)，各類用戶的責任、職責和履責規(guī)范。

　　(二)對維持供排水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問題規(guī)定

　　《水工業(yè)法》對維持供排水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問題確定了基本原則，并通過法律形式加以細化。這些重大問題和原則是保障行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(尤其是經(jīng)濟和財務(wù)方面的可持續(xù))、用戶利益的保護、(供排水企業(yè))權(quán)力與責任相稱、公共資源和設(shè)施的保護(尤其是破壞環(huán)境造成污染和損壞公共設(shè)施的懲罰)、信息公開與管理、其他各方利益的兼顧，等等都值得我國各地供排水立法工作的借鑒。

　　相比之下，我國現(xiàn)行供排水法律或條例均沒有將保持行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營放在重要位置，造成影響和妨礙行業(yè)持續(xù)經(jīng)營發(fā)展的政策、指令經(jīng)常會被發(fā)布和實施，行業(yè)的利益尤其是經(jīng)濟利益得不到保護。對于用戶利益保護，我國現(xiàn)行供排水法律并沒有作出詳細的規(guī)定來切實保護用戶的重大的長遠的利益， 而英國設(shè)置用戶服務(wù)保護委員會的做法值得借鑒。

　　在權(quán)責相稱方面，我國現(xiàn)行供排水法律很少規(guī)定供排水企業(yè)在履責時應(yīng)當具備的條件和權(quán)力，供排水法律在實施業(yè)務(wù)時會處于被動和不利的地位，如對欠費、故意不付費的追繳、對計量儀表的檢查，對不經(jīng)同意擅自移動和破環(huán)公共設(shè)施的處罰等都沒有實質(zhì)性的權(quán)利。按照《水工業(yè)法》的規(guī)定，經(jīng)過授權(quán)的供排水承擔者具有公共法定機構(gòu)的特征，被賦予一定的行政執(zhí)法權(quán)力，這對維護行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營和社會公平具有較強的實踐意義，值得我國供排水立法部門借鑒。

　　在公共資源和設(shè)施的保護方面，我國現(xiàn)行供排水法律雖有涉及但規(guī)定也很粗淺，也難以操作，執(zhí)行力度也不夠。按照《水工業(yè)法》的規(guī)定，如果水質(zhì)污染后供水企業(yè)向用戶提供了“不適合人類飲用的水”，供水企業(yè)即定為犯罪。供水企業(yè)作為承擔者是水務(wù)染的重要責任主體。在公共設(shè)施保護方面，《水工業(yè)法》涉及的范圍不僅包括地下管網(wǎng)，也包括用戶水表不得篡改，否則也可定罪?？傊?，雖然是私有化或市場化，但是供排水承擔的利益不僅僅是企業(yè)的利益，也是廣大用戶的公共利益，這是《水工業(yè)法》體現(xiàn)的立法思想，值得我們借鑒。

　　信息公開與管理是我國供排水立法的一個新課題。信息不對稱在各利益相關(guān)方之間普遍存在，直接造成用戶對水價調(diào)整等重要政策的不信任，影響行業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展。我國已經(jīng)開始實施成本公開，在此基礎(chǔ)上還要實施更加全面的信息公開和管理，這在新一輪的供排水立法上要加以界定。

　　(三) 各重大事項和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則

　　按照我國的立法傳統(tǒng)，供排水的重大事項和業(yè)務(wù)的操作流程和規(guī)則會在實施細則和部門規(guī)章里加以明確。《水工業(yè)法》給于我們的啟示是這些行業(yè)內(nèi)的操作流程和規(guī)則不僅要進一步細化、并且還要公開，讓各種利益相關(guān)者均能查驗，作為決策判斷的依據(jù)。另外，各利益相關(guān)部門制定的涉水的法律、流程和規(guī)則不能與供排水法律產(chǎn)生沖突，供排水法律或條例應(yīng)該是一部上位法，各利益部門、團體和個人均應(yīng)遵守執(zhí)行。這也是《水工業(yè)法》傳遞的全社會共同治理的規(guī)則。

　　五、對當前推進公共服務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營的立法思考

　　當前，國家發(fā)改委正在主持我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營立法工作。在公共服務(wù)領(lǐng)域推行特許經(jīng)營，其目的是引入民間資本，并借助市場機制的效率優(yōu)勢，改造公共服務(wù)體系;但同時也帶來政府和公眾對服務(wù)質(zhì)量的擔憂，提出加強服務(wù)監(jiān)管的新課題。英國水務(wù)民營化的改革對我國特許經(jīng)營立法也可提供重要的借鑒。借鑒如下：

　　1、英國的水務(wù)私有化改革是以私有化為名，而行PPP之實。私有化的路徑是將供排水資產(chǎn)的證券化，引入民間資本成為水務(wù)證券的所有人，而不是水務(wù)設(shè)施與服務(wù)的私有化。在私有化改革完成以后，水務(wù)公司的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是分離的，股東不參與經(jīng)營，職業(yè)經(jīng)理按照法律和行業(yè)的規(guī)范經(jīng)營管理。

　　2、水務(wù)公司的經(jīng)營權(quán)是嚴格受限的，業(yè)務(wù)范圍僅限于水務(wù)服務(wù)，日常經(jīng)營行為受到非常嚴格的規(guī)范。這也是《水工業(yè)法》立法的出發(fā)點和落腳點。

　　3、水務(wù)私有化改革以后，水務(wù)公司的法人財產(chǎn)權(quán)是受限制的同時也受到特別保護。與一般法人財產(chǎn)不同，水務(wù)公司資產(chǎn)不得隨意處置其資產(chǎn)與設(shè)施，同時法律對水務(wù)公共設(shè)施提供的額外的特別保護。既限制又保護的目的一是控制民間資本進入水務(wù)公共服務(wù)領(lǐng)域的非市場/非經(jīng)營風險，二是保證公共服務(wù)的價值取向不會偏離。

　　所以，綜上所述，借鑒英國水務(wù)私有化改革和英國《水工業(yè)法》立法思想，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營立法也要建議做到1、明確各利益相關(guān)方的責任、權(quán)利和義務(wù)的邊界并要通過法律形式確定并加以保護;2、開放公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的社會民間資本的引入，但是嚴格控制基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和服務(wù)的進入門檻，通過立法做到所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，強化對基礎(chǔ)設(shè)施運營服務(wù)的監(jiān)管，使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和服務(wù)的更加專業(yè)與規(guī)范。

　　文章詞匯注釋：

　　[1] 蘭州是在2007年通過競爭方式高溢價引入法國威立雅水務(wù)，成立蘭州威立雅水務(wù)集團，并隨后在2010年大幅調(diào)高水價。

　　[2] 《水工業(yè)法》里最多的就是“duty”(責任)一詞。

　　[3] 按照英美法系的責任角色擬人化的立法傳統(tǒng)，各部門負責人代表部門承擔責任。

　　[4] 英國國務(wù)大臣制定水質(zhì)標準的責任在《水法》中明確

　　[5] 詳見《水工業(yè)法》，第五章財務(wù)條款

　　[6] 英國供排水用戶主要存在按物業(yè)價值的比例計價和按用水量與排污量計價兩種方式

　　[7] 詳見《水工業(yè)法》第143條 收費方案

　　[8] 第47條“連接干管的條件”規(guī)定，發(fā)出干管連接通知之人應(yīng)保證承擔相應(yīng)的費用，在因自身拖欠費用而造成水管未連時發(fā)出連接通知之人需向承擔者支付拖欠費用。

　　[9] 第53條“住宅供水的履職條件”規(guī)定，因自身拖欠費用造成斷水而提出供水要求之人需向承擔者支付以下拖欠費用。

　　[10] 第99條 “履職的財務(wù)條件”規(guī)定，申請人向排水承擔者支付在供應(yīng)干管之后的十二年內(nèi)每年的費用。

　　[11] 《水工業(yè)法》第201條規(guī)定，這些公司是指本法案第二部分第一章規(guī)定的相關(guān)業(yè)務(wù)承擔者

　　[12] 如第204條 為排水業(yè)務(wù)承擔者提供有關(guān)工商業(yè)廢水排放的信息

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