如何看待PPP的“值”與“不值”——對PPP項目實行物有所值評價的探討

發布日期：2016-01-19來源：中國政府采購報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫庭 黃小利 李靜祥 何應時

　　2015年12月28日，財政部發布的《PPP物有所值評價指引(試行)》為物有所值的評價指明了方向，即物有所值評價“現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價”。同時，《指引》在 “定性評價”中提出了六項基本指標，并對所要考核的內容、補充指標的影響因素及指標的權重和分值設計進行了明確，文末還附了“物有所值評價工作流程圖”和 “物有所值定性評價專家打分表”兩個附件。由此，根據《指引》就能基本進入實操程序，章節中 “本指引自印發之日起施行，有效期2年”的規定，也為PPP的未來發展留足了探索與完善的空間。

　　然而，PPP模式下的“物有所值”到底暗含著哪些政治經濟學內涵?具體項目在釆用PPP模式時到底如何判斷值與不值?項目在定性評價時的考核評分又如何與《指引》所提出的考核內容相銜接?這一系列問題都十分值得細細品讀。

　　從“物有所值”的本源說起

　　若想解釋清楚“物有所值”，就不得不從“物有所值”的本源講起。事實上，“物有所值”首先是一個“交換”概念。馬克思揭示的最原始的商品經濟是三只羊換一頭牛的“物物交換”，有交換行為，才有此“物”值與不值的考量;二是“比較”概念。只有在三只羊換一頭牛的具體交換行為發生時，才有此“物”值與不值的界定;三是“有所值”的定性概念。三只羊換一頭牛之所以成交，是羊主人和牛主人都認為“值”。其“值”的衡量標準最初只是社會平均勞動時間的等量，即養三只羊和養一頭牛所花費的必要勞動時間“掰指一算”大體差不多。隨著生產力的提高和物質的豐富，交換中的“值與不值”就摻進了“供需”因素。繼而隨著另一新生事物“等價物”貨幣的出現，交換中便產生了“交換價格”，于是就有了貨物價格與貨物價值的背離。

　　成功交換的雙方所考量的“背離值”一般都體現為正值，即買主和賣主都得到了等于或大于“交換價格”的價值，筆者將這種“大于”背離值定義為外延價值。在馬克思主義政治經濟學中，價格是商品內在價值的外在體現，是一項以貨幣為表現形式的為商品、服務及資產所訂立的價值數字。因而，價格是表象的，價值是內涵的。內涵的價值既體現于商品本身的使用價值(功能)，又體現于商品的外延價值。

　　例如甲有一塊水草豐饒的牧場，他以三頭羊的等價物貨幣換回一頭牛，目的不只是想吃牛肉，而且是要利用牧場已有的有利條件或者牧場可以擴大的有利條件來繁殖牛犢，養更多的牛，產更多的牛肉、牛奶與牛皮，從而獲得更多的“等價物”貨幣。由于有了這種額外利益的考量，甲會認為這種交換是值得的，甚至哪怕多付了一只羊耳朵的貨幣。在這里，甲乙雙方不僅得到了各自需要的牛和羊，還因為可以以這種原始資源(牛或羊)為橋梁，分別去實現心中的規劃目標，比如進一步擴大牧場，或發揮羊毛加工專業技術作用等等。

　　因此，商品的外延價值，既包含了商品本身使用價值(功能)的延伸，如由單純的獲取牛肉或羊肉，延伸至獲取牛奶、牛皮或毛線與毛衣，也包括“因此才有彼、無此即無彼”的新增價值。可見，交易雙方對交易的“值”與“不值”的認識是各有理解、各有期盼，也是各有標準的，甚至是一種超越當次交換得失，更在乎山外之山的長遠價值考量。而長遠價值考量中的“因此才有彼、無此即無彼”之“彼”是指，既可獲得其他特定的有形“物”，也可獲得實現某物價值的“過程、機會或者權利”。

　　誰能定義PPP模式中的物有所值?

　　物有所值研究的不僅是交換中表象的交換價格，也要研究交換物的與交換價格相背離的價值，研究交換物內涵的外延價值。厘清與認識上述種種關系是十分必要的，因為它將直接關系PPP模式中物有所值的定義，關系PPP模式的定性評價理念，以及定性評價具體考核指標內容與具體評分標準的設置原則。

　　然而，縱觀各類文獻不難發現，PPP模式的物有所值概念并未有著統一的定義。如同濟大學彭為等在《公私合作項目物有所值評估比較與分析》中轉述他人的解釋為：“它(物有所值)是指以公共部門交付類似項目所需的等量資金情況下，通過使用PPP模式能夠提供更好的服務”;東南大學李啟明等在《基礎設施PPP項目的VFM評估方法研究及應用》中則表述為：“物有所值是項目采用PPP模式后全壽周期成本與傳統模式下公共部門建設、經營總成本相比較后可以得到的價值增值”;上海市發展改革研究院金融研究所所長、管理學博士任新建在“PPP物有所值評價解析”中，轉述了財金113號文的名詞解釋后說：“顯然，物有所值是一個比較的概念，也就是說，值不值是通過事先預設的某個(些)主觀或客觀的標準進行衡量對比后得出的帶有明確傾向性的結論”;此外，還有業內人士的其他定義。這些定義雖仁者見仁智者見智，無法以孰是孰非論，但大多僅從采購方政府(公共部門)的角度來理解與定義物有所值。

　　若從商品經濟的發展出發認為，物有所值是指交易行為中交易雙方對自已的付出與收益進行價值衡量后的預期滿足。這一定義回歸了物有所值概念的本原，應用于當前的PPP模式，將會表達出以下幾個層面的意思：一是有確實的買賣對象與確定的買賣意向或買賣行為，買賣運作是受法律保護的合法市場行為;二是采購方(買方)和被采購方(賣方)都有權力用自已設定的評價標準、期望目標“對自已的付出與收益進行價值衡量”，從而保證了買賣交易的自愿及公開、公平與公正原則;三是衡量的標準是實際存在著的標桿，用三只羊的等價物貨幣換回牛的人“確有”好牧場，也“有”擴大牧場的規劃和條件。這些“有”都是實際存在的而非主觀“設定”的標準，只是“用來”衡量的標準是從眾多“實際存在的標桿”中遴選的一項或幾項而已，從而保證了《指引》規定的 “評價應遵循真實、客觀、公開的原則”和標準的可索性原則;四是通過價值衡量，買賣雙方各自得到了“預期滿足”的結果。所謂“預期滿足”，應用于PPP模式，是因貨物(服務)在一個具有較長時間段的全生命周期中存在太多的變數，一切被量化的收益(價值)都只能是預測值，且無論你的預測手段是多么的科學高明，不到貨物全生命周期終結，誰也不能保證這些設定的收益(價值)一定會實現。因而在項目合作的全過程，雙方必須有法律約束、有風險分擔、有“激勵相容” 等等機制相輔助。

　　PPP模式下進行的物有所值定性評價

　　如何進行物有所值的定性評價?《指引》提出的六項基本指標及其主要考核內容和補充指標所要涵蓋的其他影響因素已是答案。此外，財政部財金 [2014]76號文關于“充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義”，即“政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級”的闡述，也正是PPP模式中，每一個具體項目所蘊藏著的對于合作雙方都有的巨大外延價值，是PPP項目應被考核評價的重要內容與因素。

　　以一座橋梁項目的建設為例。位于河東的古老城市已人滿為患、擁擠不堪，經濟發展受到嚴重制約。河西人煙稀少，資源豐富，擁有大量可供開發的處女地。市政府已擬城市西拓，將河西規劃為新城區，并擬先建橋以解決交通問題，為河西的開發創造條件。可因一次性投資巨大，市政財力不濟而多年未能成就。現政府決定采用PPP模式建橋，擬對建橋采用PPP模式進行物有所值的定性評價。

　　如果就橋評橋，可能都會注重于從純經濟角度的收益與付出對比上稱近論兩，在過橋費定價、收取時限、建設成本、后期維護費用以及風險責任分擔等等方面過于糾結，甚至為符合某種意圖而人為操縱，使真實的“值”與“不值”難以判斷，或者“所值廖廖”。由此，必然影響政府與投資者的正確決策。但如果從因橋的建設能實現市政府原定城市西拓的規劃、河西土地增值、吸引更多投資、增加創業與就業機會、加快推進城鎮化建設等等來評價，又必是另一番結論。但這種評價必須遵循以下原則，即：考核評價標桿的真實、客觀與可索性原則、擬建項目建設的必要性原則、技術經濟方案的可行性原則、合作雙方的契約原則、外延價值的增值原則、政府職能的擔當原則等。在為某具體項目進行PPP模式的定性評價時，落實這幾項基本原則，有針對性地遴選考核內容。專家們根據“可索性”原則查詢資料，然后按程度對應分級計分量化，從而得出某具體項目“通過”或“未通過”采用PPP模式的正確結論。

　　(作者單位：湖南華倫咨詢有限公司)

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