轉型PPP，投融資平臺的困惑與出路

發布日期：2016-01-18來源：中國財經報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/溫來成

　　地方投融資平臺轉型發展的重要途徑之一，就是開展政府和社會資本合作(PPP)項目建設運營。轉型發展既是投融資平臺公司難得的發展機遇，也是不得不面對的挑戰。

　　困惑

　　據國家審計署審計結果，到2013年6月底，全國地方政府共有7170家投融資平臺公司，這些公司在管理體制、股權結構、資產負債、業務領域、經營績效等方面，存在較大差異，只有部分從事基礎設施建設經營，且有一定收益和現金流的投融資平臺，目前才有可能從事PPP項目的建設和運營。且這類公司由于自身特點，在開展PPP項目建設運營過程中，還面臨著很多難題。

　　投融資平臺自身法人治理結構問題。在投融資平臺公司發展中，由于其特殊的背景和主要承擔為地方政府融資的任務，投融資平臺只是在形式上具有法人實體而已。雖然符合公司法等關于募集資金的基本要求，但公司法人治理結構不健全，董事長、總經理等主要管理人員大多為現任公務員。如投融資平臺直接隸屬于市政府，則董事長或總經理為主管副市長;如隸屬于財政局，則董事長或總經理為財政局局長;如隸屬于各類經濟技術開發區，則董事長或總經理為管委會主任等等。這種狀況，在承擔政府融資功能的情況下尚可運行，但在實現轉型發展的過程中，這種公司治理結構，難以適應PPP項目建設運營的需要。

　　投融資平臺自身債務的處置問題。經過債務甄別后，凡是有對應建設項目、有現金流、企業有償還能力的投融資平臺債務，甄別為企業債務，由企業承擔還本付息責任，劃清了和地方政府財政的關系，財政部門不再為這類債務兜底，投融資平臺再融資也不具有政府信譽背景。因而在轉型開展PPP業務過程中，投融資平臺公司需要妥善處置自身債務問題。需根據不同項目，選擇不同的債務償還方式。通過PPP項目的建設和運營，落實企業舉借債務的償債資金來源，防止債務違約，維護企業信譽，實現可持續發展。

　　投融資平臺PPP項目的選擇

　　投融資平臺在開展PPP項目建設和運營過程中，還面臨著存量項目還是新建項目的選擇問題。存量項目往往已形成生產和服務能力，收益和風險較為明確，但在推行PPP模式過程中，無論是轉讓所有權，還是采取租賃、改擴建等方式，還面臨著經營管理人員和職工的阻力等障礙。對于新建項目，就投融資平臺自身而言，可按照現行政策指南進行規范操作，無歷史包袱，但還需要考慮在已有債務負擔的情況下為新項目融資、擔保，以及未來預期收益不確定等問題。

　　如何選擇優秀的戰略合作者

　　對有資金、技術、人才和管理優勢的私營企業而言，在目前PPP法律制度不健全、地方政府信譽不高的情況下，他們對PPP項目持觀望態度者居多。而目前簽約較多的央企、各地國企，也面臨著國企改革過程中的一些政策性不確定因素。因而投融資平臺在轉型發展中，通過招投標等方式尋找優秀的合作者，需要一個過程，面臨著各種挑戰。

　　對策

　　由于投融資平臺大部分項目的公益性，以及PPP模式的特點，部分投融資平臺可轉型從事PPP項目建設和運營，針對上述存在的問題和困難，需要從地方政府和投融資平臺公司兩個層面，積極推進這項工作。

　　地方政府以職能轉變和資產重組為重點，推動投融資平臺轉型發展。首先，加快地方政府職能轉變步伐，劃清政府與市場的界限，改革公共物品和公共服務供給方式。對有一定收益和現金流的準公共物品項目，優先采用PPP方式，吸引社會資本投資，充分利用社會資本管理、資金和技術等優勢，提高公共服務質量和效率，為投融資平臺轉型發展創造空間。

　　其次，加大對政府投融資平臺公司資產重組力度，將具有公益性的基礎設施和公用事業資產，集中到一家或兩家平臺公司集中經營，并大力推廣PPP模式。據統計，有的一級地方政府擁有十多個投融資平臺，分交通、水利、農業等不同行業進行經營，且70%左右的投融資平臺是區縣級政府所有，資產重組是開展PPP項目建設和運營的重要前提條件。

　　最后，在財稅政策、人事制度、社會保障制度等方面，支持投融資平臺公司進行改革改制，建立現代企業制度，推行PPP模式。另外，地方政府也需要加大投融資平臺PPP項目的推介、招商力度，加快投融資平臺轉型發展的步伐。

　　投融資平臺以體制機制改革為突破口，推動PPP業務，實現轉型發展。對開展PPP建設運營的投融資平臺公司而言，需要通過公司體制機制的徹底改革，以實現轉型和跨越發展，為地方企業和居民提供優質公共服務。

　　一是完善公司治理結構。根據公司法和有關法律制度要求，建立健全企業董事會、監事會和總經理等法人治理結構，轉換職工身份，現任公務人員退出管理階層，實現管理人員職業化，理順和業務主管部門、國有資產管理部門的關系，以對接開展PPP業務對投融資平臺公司內部決策、管理的要求。

　　二是向PPP項目公司合理轉移債務和風險。在投融資平臺公司資產結構中，除公司建立初期財政注資、劃撥的資產外，投融資平臺經營項目大多是通過舉債建設的。在推行PPP模式過程中，對于在建項目，或者已建成的存量項目，投融資平臺需要向PPP項目公司合理轉移債務和風險。

　　三是投融資平臺PPP項目堅持以存量項目為主兼顧新建項目的原則。鑒于2008年以來我國地方政府投融資平臺數量、債務增加較快，還本付息壓力較大的實際狀況，在投融資平臺轉型發展PPP業務的過程中，堅持以存量項目為主兼顧新建項目的原則，通過出售產權、租賃等方式，推動投融資平臺已建成，或者在建項目與社會資本投資者開展合作，交由項目公司建設和經營，投融資平臺收回投資后優先還本付息，有剩余資金再進行新項目建設，從而有效降低投融資平臺債務負擔，減少違約風險。在存量項目選擇中，也需要考慮項目對社會資本投資者的吸引力，要能使其得到合理回報。否則，推行PPP模式也可能只是一廂情愿，很難達到預期目的。

　　四是以招投標的方式選擇最佳合作者。在我國現行PPP政策指南中，PPP項目采購可以適用政府采購法規定的各種采購方式，如招投標采購、磋商性采購等等，但相比較而言，采用招投標采購方式，可充分發揮市場競爭優勢，在眾多的投標者中選擇最合適的合作者，進行PPP項目的建設運營，這也是PPP模式成敗的關鍵環節之一。

　　由于歷史原因，投融資平臺公司往往掌握了地方重要的供電、供水、供氣、橋梁、道路、公共交通等重要設施和公用事業，如果合作方中途破產倒閉或出現違約行為，會對地方經濟社會產生重大影響。因而在PPP項目推廣過程中，不能急于求成，草率簽約，而要扎實推進，精心選擇合作者，保證項目建設運營達到預期效果，為地方經濟社會發展提供優質公共服務。

　　(作者系中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長、教授、博導。)

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